Создание органов муниципального лесного контроля продиктовано необходимостью создания органов, пользующихся доверием населения и хорошо знающих местную лесохозяйственную жизнь. Такие органы должны принимать решения, соблюдая баланс между интересами местного населения и государственной лесной политикой государства. В соответствии со ст.98 Лесного кодекса Российской Федерации [1, c.1] под муниципальным лесным контролем и надзором понимается деятельность органов местного самоуправления за использованием, охраной и воспроизводством лесов, осуществляемая органами местного самоуправления.
Из ст.2 Федерального закона от 26 декабря 2008г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [2, c.1] под муниципальным контролем и надзором следует понимать деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований. Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3, c.1] не дает определения муниципального контроля (надзора). Тем не менее, из анализа данного правового акта следует, что муниципальный контроль (надзор) осуществляется также в отношении граждан и должностных лиц.
Ученые экологи также не оставили без внимания проблему муниципального лесного контроля (надзора) Так, Голиченков А. К. определяет муниципальный лесной контроль и надзор как «контроль и надзор за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов, осуществляемые на территории муниципального образования органами местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4, c.1].
Таким образом, из анализа вышеприведенных нормативных актов под муниципальным лесным контролем и надзором следует понимать деятельность органов муниципального образования, которая проводится в форме проверок, утвержденных в соответствии с планом работы, по выполнению должностными и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами выполнения требований при осуществлении ими своей деятельности по использованию, охране и воспроизводстве лесов.
На сегодняшний день не выделен специальный объект муниципального лесного контроля (надзора) и, в соответствии с Лесным кодексом РФ и из анализа регламентов о муниципальном лесном контроле (надзоре), можно сделать вывод, что под таким объектом следует понимать насаждения, находящиеся в городских лесах и лесах особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенного пункта. Такая трактовка не отражает весь спектр правового регулирования деятельности по использованию растительности в рамках муниципального образования. По нашему мнению, к объекту муниципального лесного контроля (надзора) также следует отнести лесопарковые зоны, парки, скверы, городские сады, цветники, дворовые насаждения, а также отдельно стоящие деревья, кустарники и иную растительность, независимо от ее ведомственной принадлежности и формы собственности.
Порядок организации и осуществления муниципального контроля в лесной сфере устанавливается муниципальными правовыми актами в случае, если указанный порядок не предусмотрен законом субъекта Российской Федерации [5, c.2]. В целях осуществления муниципального лесного контроля муниципальные образования принимают Положения об осуществлении муниципального лесного контроля (надзора) и утверждают административные регламенты, которые разрабатываются в соответствии с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.08 № 294-ФЗ (например, такие регламенты приняты в г. Улан Удэ, Братске и других городах) [6, c.2].
Органы муниципального образования, осуществляющие лесной контроль и надзор, в процессе своей деятельности взаимодействуют с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъекта Федерации, организациями и гражданами по следующим вопросам, определяют цели, объем и сроки проведения плановых проверок, информируют о результатах проводимых проверок, соблюдении законодательства Российской Федерации в лесной сфере, деятельности и эффективности муниципального лесного контроля, готовят в установленном порядке предложения о совершенствовании законодательства Российской Федерации в части организации и осуществления муниципального лесного контроля, принимают административные регламенты взаимодействия органов государственного контроля и органов муниципального контроля при осуществлении государственного и муниципального лесного контроля, разрабатывают положения и обеспечивают повышение квалификации специалистов, осуществляющих муниципальный лесной контроль, оформляют разрешения на осуществление различных видов лесопользования и на вырубку зеленых насаждений на территории муниципального образования.
В соответствии с муниципальными регламентами непосредственное проведение мероприятий по лесному контролю (надзору) возложено на муниципальных лесных инспекторов, деятельность которых регулируется актами органов местного самоуправления. На сегодняшний день существует Положение об осуществлении государственного лесного контроля и надзора [7, c.3], которое регулирует деятельность государственных лесных инспекторов. Данное постановление принимается за основу органами местного самоуправления при принятии актов, регулирующих деятельность муниципальных лесных инспекторов с небольшими вариациями трактовок объема полномочий последних, а также объектов, подлежащих такому контролю (надзору) и оформлении результатов проверок.
Муниципальный лесной инспектор назначается на должность приказом главы муниципального образования и подотчетен главе муниципального образования и (или) главному муниципальному инспектору. Для обеспечения объективности проверок лесничего по мнению Д. М. Зайцева: «необходима не только независимость его в материальном отношении, но и служебная независимость: последнее может быть достигнуто лишь установлением положения, что должность членов лесохранкомитета снимаема только по суду» [8, c.3]. Данное высказывание на сегодняшний день достаточно актуально и вполне может быть применено и в отношении современных муниципальных лесных инспекторов.
Муниципальные лесные инспектора при осуществлении муниципального лесного контроля и надзора, по общему правилу, имеют право:
пресекать и предотвращать нарушения лесного законодательства в установленном порядке;
осуществлять проверки соблюдения лесного законодательства;
взаимодействовать с прокуратурой и составлять ежегодного сводный план проведения плановых проверок;
составлять по результатам проверок акты о лесонарушениях с последующей их передачей в государственные надзорные органы, следственные органы МВД и прокуратуру с целью ознакомления гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, использующих лесные участки, с результатами таких проверок;
давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений лесного законодательства на территории муниципального образования и контролировать исполнение указанных предписаний в установленные сроки;
уведомлять в письменной форме граждан, юридических лиц, осуществляющих использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов и лесоразведение, о результатах проверок соблюдения лесного законодательства и выявленных нарушениях на территории муниципального образования;
составлять в отношении нарушителей законодательства в сфере охраны леса протоколы об административных правонарушениях;
осуществлять иные предусмотренные действующим законодательством права. Муниципальные лесные инспекторы проводят контрольно-надзорные мероприятия в соответствии с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» посредством проверок: плановая проверка (ст.9), внеплановая проверка (ст.10), документарная проверка (ст.11), выездная проверка (ст.12).
В ходе таких проверок проверяется состояние зеленых насаждений на земельных участках, прилегающих к зданиям и сооружениям, эксплуатируемых учреждениями образования, здравоохранения и различными хозяйствующими субъектами. Так, при обнаружении в результате проверки сухостойных деревьев, которые необходимо вырубить в целях обеспечения безопасности здоровью и жизни населения, транспортных средств и сохранения остальных здоровых зеленых насаждений выдается предписание по вырубке таких деревьев. При обнаружении суховейных деревьев, проверяющими органов выдается предписание об обрезании усохших веток.
В результате выполнения предписаний происходит также озеленение городских территорий. Так, по результатам проверок 2009г. в г. Улан-Удэ Республики Бурятия было посажено 100 деревьев в парках им. Орешкова и им. Жанаева, обрезано 211 суховейных и вырублено 128 сухостойный деревьев. Сумма штрафов по рассмотренным протоколам составила 8,5 тыс. руб., поступило 5059 руб. в бюджет г.Улан-Удэ в качестве компенсационной стоимости вырубленных зеленых насаждений [9, c.4].
Плановая проверка проводится в целях выяснения соблюдения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления своей деятельности требований, установленных муниципальными правовыми актами в сфере лесопользования. Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года на основании разрабатываемого органом муниципального контроля (надзора) в соответствии с его полномочиями ежегодного плана. Утвержденный руководителем органа муниципального лесного контроля (надзора) ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте такого органа в сети «Интернет» либо иным доступным способом в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Основанием для включения в ежегодный план проведения плановых поверок является истечение трех лет со дня государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя; окончания проведения последней плановой проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя; начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления.
О проведении плановой проверки юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, уведомляются органом муниципального лесного контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения руководителя, заместителя руководителя органа муниципального лесного контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.
Внеплановые проверки проводятся:
для проверки исполнения предписаний соответствующих государственных инспекторов по использованию и охране лесов, об устранении ранее выявленных правонарушений, а также предписаний иных должностных лиц в случаях наделения их законодательством такими полномочиями в области лесных отношений;
в случае обнаружения в ходе осуществления муниципального и (или) государственного лесного контроля достаточных данных, указывающих на наличие правонарушений;
в случае получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц или граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений лесного законодательства.
Обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган муниципального лесного контроля, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.
Внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
О поведении внеплановой проверки муниципальный орган должен уведомить органы прокуратуры. В случае, если в результате деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя причинен или причиняется вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникли или могут возникнуть чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, предварительное уведомление юридических лиц, индивидуальных предпринимателей о начале проведения внеплановой выездной проверки не требуется.
Предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, граждан устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органа муниципального лесного контроля.
Документарная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.
Выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности, по месту использования гражданином лесного участка.
Результаты проверки, содержащие информацию, составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную тайну, оформляются с соблюдением требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» определены права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля. Так, в соответствии с ч.8 ст.1 юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны вести журнал учета проверок, куда должностные лица контролирующих органов, в свою очередь, обязаны вносить соответствующую запись. Такая процедура позволит предотвратить проведение проверок соблюдения одних и тех же требований в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя со стороны нескольких контролирующих органов. Мероприятия по муниципальному лесному контролю и надзору в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан проводятся на основании распоряжения или приказа главы муниципального образования. Такой приказ или распоряжение могут предусматривать как проведение одного, так и нескольких мероприятий в рамках осуществления муниципального лесного контроля и надзора.
При проведении мероприятия по муниципальному лесному контролю и надзору могут присутствовать представители других заинтересованных органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных организаций и объединений, специалистов, потерпевших или их законных представителей, свидетелей, переводчик и другие лица на основании списка, подписанного муниципальным лесным инспектором. Мероприятие по муниципальному лесному контролю и надзору проводится с участием представителей проверяемого юридического лица (индивидуального предпринимателя) либо гражданина. Отсутствие руководителя организации или замещающего его лица не может служить причиной для переноса проведения проверки при наличии других должностных лиц или работников организации. При отказе от реализации своего права присутствия при проведении мероприятия по муниципальному лесному контролю и надзору проверка может быть осуществлена муниципальным лесным инспектором без участия представителей проверяемого юридического лица (индивидуального предпринимателя) либо гражданина, о чем делается соответствующая запись в акте проверки.
Так как в соответствии с п.1 ст.21 и п. ст.25 Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» присутствие руководителя или представителя юридического лица или индивидуального предпринимателя на проверке является не только правом, но одновременно и обязанностью, то лица, участвующие в мероприятии по муниципальному лесному контролю (надзору), обязаны известить муниципального инспектора о причинах неявки или невозможности участвовать в мероприятии по муниципальному лесному контролю и надзору и представить доказательства уважительности этих причин. В случае признания неявки уважительной проверка может быть отложена.
Таким образом, из анализа положений данного нормативного акта следует, что проверка может быть осуществлена муниципальным лесным инспектором без участия представителей проверяемого юридического лица (индивидуального предпринимателя) либо гражданина только в случае, если данное лицо не предоставило обоснованных доказательств причин своей неявки и заранее не известило об этом орган муниципального лесного контроля (надзора).
Юридические лица, индивидуальные предприниматели и граждане, в отношении которых проводятся мероприятия по муниципальному лесному контролю (надзору), обязаны обеспечивать муниципальным лесным инспекторам доступ на объекты, подлежащие такому контролю, и предоставить документацию, необходимую для проведения проверки.
Мероприятие по муниципальному лесному контролю и надзору в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя или гражданина должно быть проведено в срок до тридцати дней или иной срок, указанный в распоряжении, но не превышающий тридцати дней. В случае необходимости срок проведения мероприятия по муниципальному лесному контролю (надзору) может быть продлен распоряжением главного муниципального инспектора в области лесного контроля (надзора) муниципального образования на срок до одного месяца. В регламентах некоторых муниципальных образованиях предусмотрена возможность продления сроков контрольно-надзорных мероприятий в случае привлечения научно-исследовательских, проектно-изыскательских и других организаций для проведения соответствующих анализов, проб, осмотров и подготовки заключений, связанных с предметом проводимой проверки, распоряжением главного муниципального инспектора в области лесного контроля (надзора). Такая возможность продления сроков очень важна, так как сроки получения результатов экспертизы (в том числе и экологические), проводимые в отношении объектов лесного контроля (надзора) могут варьироваться в зависимости от характера, состава, состояния и объема исследуемого материала.
Результаты мероприятий по муниципальному лесному контролю и надзору могут быть обжалованы лицом, в отношении которого проводилась проверка, главному муниципальному инспектору в области лесного контроля и надзора городского поселения путем подачи жалобы в десятидневный срок со дня составления акта. Жалоба рассматривается в десятидневный срок со дня ее поступления.
По результатам рассмотрения жалобы выносится одно из следующих определений:
об оставлении жалобы без удовлетворения;
об удовлетворении жалобы и отмене результатов мероприятия по муниципальному лесному контролю и надзору.
Акт проверки подписывается должностным лицом (лицами), осуществляющими мероприятия по контролю. При проведении проверки совместно с иными контрольными органами акт проверки подписывается представителями указанных контрольных органов. Один экземпляр акта проверки с копиями приложений вручается физическому лицу, руководителю юридического лица или его заместителю и индивидуальному предпринимателю или их представителям под расписку, либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении. К акту проверки (в зависимости от вида нарушения) могут прилагаться результаты осмотра объектов лесного фонда, акты об отборе образцов (проб), обследовании объектов окружающей среды, протоколы (заключения) проведенных исследований и экспертиз, объяснения лиц, в чьих действиях имеются признаки нарушения действующего законодательства и должностных лиц органов государственного и/или муниципального контроля (надзора) и другие документы или их копии, связанные с результатами проверки.
Должностные лица в случае ненадлежащего исполнения соответственно функций, служебных обязанностей, совершения противоправных действий (бездействия) при проведении проверки несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Литература:
Лесной Кодекс Российской Федерации от 04.12.2006г. № 200-ФЗ. СЗ РФ, 2006, № 50, ст.5278
Федеральный закон от 26.12.2008 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». СЗ РФ, 2008. № 52 (ч.1), ст.6249
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». СЗ РФ. 2003.№ 40, ст.3822
Голиченков А. К. Экологическое право России: словарь юридических терминов. Издательский Дом «Городец». 2008г. http://determiner.ru/dictionary/842/word/
http://sibinfo.su/nsk/officiality/324.html Решение Новосибирской области от 23.12.2009 № 1504 «О порядке организации и осуществлении муниципального лесного контроля и надзора на территории города Новосибирска».
sibnews.info/section9i/sortjq/okdok Постановление Администрации г. Улан-Удэ от 22 сентября 2008г. № 467 Об утверждении положения об осуществлении муниципального лесного контроля и надзора на территории г. Улан-Удэ; http://bratsk-city.ru/download/duma/99.doc Положение о муниципальном лесном контроле и надзоре на территории муниципального образования города Братска от 01.06.2010 № 99/г-д
Постановление Правительства Российской Федерации от 22.06.2007 № 394 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора». СЗ РФ 2007, № 27. ст.3282
Д. М. Зайцев. Лесное законодательство (Комментарии к проекту нового Устава Лесного). Типография М. Я. Квара, 1914. С.-Петербург. С.28
http://www.ulan-ude-eg.ru/today/gorod/index.php?ELEMENT_ID=33229 Доклад об осуществлении муниципального лесного контроля на территории г. Улан-Удэ в 2009г.