Анализ мирового и российского опыта повышения эффективности бюджетных расходов на образование

В последние десятилетия во многих странах мира проводится бюджетная политика, направленная на повышение эффективности государственных расходов во всех сферах бюджетной деятельности, в том числе и в сфере образования. В мировой практике повышение эффективности бюджетных расходов на образование происходит путем применения целевых программ либо контрактов, а также процедур оценки. Исходя из этого, можно выделить две основные модели повышения эффективности бюджетных средств в сфере образования:

1. Программно–целевая модель (США, Франция), при которой основными инструментами повышения эффективности бюджетных расходов на образование являются программно–целевой метод бюджетного финансирования образования и механизм оценки программ.

2. Контрактная модель (Канада, Великобритания, Австралия, Новая Зеландия), при которой основными инструментами повышения эффективности бюджетных расходов на образование являются система контрактов между министерствами образования и их подведомственными образовательными учреждениями и их оценка.

Программно–целевой метод бюджетного планирования расходов реализуется в большинстве развитых стран, несмотря на то, что имеются существенные различия в механизме их применения. В сфере образования за рубежом отдельные элементы программно–целевого метода имеют ряд характерных черт:

• система индикаторов программ и необходимость предоставления информации не закрепляются законом;

• все отчеты, связанные по формированию системы индикаторов являются открытыми, публикуются в средствах массовой информации и обсуждаются публично;

• установленные индикаторы применяются на практике как инструмент отчетности органов власти перед народом;

• во всех странах при осуществлении дальнейшего планирования на последующий финансовый период в качестве основы берутся результаты отчетов эффективности и результативности использования бюджетных расходов на образование.

Большой опыт по внедрению и использованию программно–целевого метода финансирования имеется в США. Так, выделяют следующие этапы реформирования бюджетного процесса в США:

1. программно–целевой бюджет (Performance Budget) (1949–1962). В данный период происходит переориентация исполнения бюджета с затрат на исполнение государственных функций. Программно–целевой бюджет направлен на достижение ожидаемого результата от осуществления программ или исполнения конкретных государственных функций.

2. система «планирование — программирование — бюджетирование» Planning–Programming–Budgeting System (PPBS) (середина 60–х годов ХХ века). Основная цель PPBS — обеспечение наилучшего достижимого в рамках заданных бюджетных ограничений распределения бюджетных средств.

3. управление по целям — Management by Objectives (MBO), (середина 70–х годов ХХ века). На данном этапе происходит усиление степени ответственности всех сотрудников министерств за достижение целей, стоящих перед их организацией. При этом глава министерства отвечает за достижение целей национального значения, выдвинутых президентом, а сотрудники за реализацию отдельных задач, сформулированных ими совместно с руководителями, и направленных на достижение целей национального значения.

4. разработка бюджета на нулевой основе — Zero–Based Budgeting (ZBB) (конец 70–х годов ХХ века). ZBB система основывалась на установлении министерствам и ведомствам целей, которые могут быть достигнуты при разных уровнях расходов, причем для каждой цели министерства должны были предложить несколько программ ее достижения, и затраты по крайней мере по одной из программ должны были быть ниже текущего уровня.

С начала 90–х годов ХХ века, в США реализуется федеральный закон «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» — Government Performance Results Act (GPRA). В соответствии с GPRA, определяются цели и основные пути их достижения. К данным целям относятся:

1. укрепление доверия народа к федеральному правительству;

2. совершенствование процедур выработки программных целей, измерения социальной и экономической эффективности реализации программ, совершенствование отчетности об их выполнении;

3. повышение социальной эффективности программ и усиление ответственности государственных органов за результаты их осуществления;

4. помочь руководителям федеральных министерств наладить работу, ориентируясь на конечный результат;

5. повышение качества законодательных решений;

6. совершенствование государственного управления на федеральном уровне в целом.

Исходя из этих целей, разрабатывалась вся система планов и отчетов, служащая для взаимоувязки бюджетных средств и результатов.

Контрактная модель повышения эффективности бюджетных средств в сфере образования, свойственная Канаде, Великобритании, Австралии, Новой Зеландии, нацелена на:

• сокращение государственных расходов;

• усиление потенциала государства в исполнении функций размещения государственного заказа;

• расширения участия в государственном заказе коммерческих организаций;

• повышение качества исполнения государственных заказов.

Так, например, в Новой Зеландии применяется система контрактов между министерствами и подведомственным им организациям.

Суть этой системы состоит в следующем:

1. Государство информирует о приоритетных направлениях и курсах развития на определенный период.

2. Образовательное учреждение сообщает, сколько учащихся, студентов оно намерено принять.

3. Государство сообщает, сколько учащихся, студентов оно готово профинансировать (однако образовательное учреждение может зачислить большее количество учащихся).

Министерство образования четко определяет результаты, которых должны добиться подведомственные образовательные организации, исходя из заранее согласованной стоимости по предоставлению образовательных услуг. Образовательные организации же, в свою очередь, пользуются определенной свободой в расходовании бюджетных средств на образование, но несут ответственность за достижение определенных результатов. Подведомственные министерству образования образовательные организации регулярно представляют отчеты о степени достижения оговоренных результатов и затраченных на это финансовых ресурсов. Министерство образования на основе предоставленных отчетов в дальнейшем решают либо продолжить контракт с подведомственными ему организациями или заключить новый с другими государственными или коммерческими организациями. Такая система позволяет создать конкуренцию и способствует более эффективному использованию бюджетных средств в сфере образования.

В Российской Федерации в связи с преобразованиями в бюджетной сфере, начатыми в начале 1990–х годов, происходит становление нового механизма управления государственными и муниципальными финансами. Опираясь на опыт развитых стран, а также исходя из национальных традиций, в Российской Федерации в последние 20 лет проводится реформирование бюджетной сферы, направленное на оптимизацию управления бюджетными средствами и повышение эффективности бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы.

Основой реализации бюджетной реформы, проводимой в данный период, а также в настоящее время, являлся вступивший в силу в 2000 году Бюджетный кодекс Российской Федерации, который систематизировал разрозненную законодательную базу в области государственных финансов, определил единые подходы и принципы к организации бюджетного процесса для всей структуры бюджетной системы Российской Федерации.

С начала 2000–х годов преобразования в бюджетной сфере проводились по основным направлениям следующих законодательных актов Правительства Российской Федерации:

• среднесрочные программы бюджетных реформ (Программа развития органов Федерального казначейства на 2000–2004 годы, Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года);

• Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах;

• Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 годах.

С начала 2000–х годов аналогичная работа по управлению финансами проводилась также в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях.

В результате реализации данных программ и концепций достигнуты серьезные успехи на пути построения системы эффективного управления государственными финансами:

• разграничены бюджетные полномочия публично–правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);

• при бюджетном планировании расходов стали разделять действующие и принимаемые расходные обязательства, стал использоваться реестр расходных обязательств;

• осуществлен переход от годового финансового планирования к среднесрочному;

• интегрирована бюджетная классификация с единым планом счетов;

• создана система государственных (муниципальных) закупок;

• внедрены элементы бюджетирования, ориентированного на результат (доклады о результатах и основных направлениях деятельности, ведомственные целевые программы);

• ликвидированы «необеспеченные федеральные мандаты»;

• разработана методика распределения межбюджетных трансфертов;

• создана система кассового обслуживания бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

• созданы резервные фонды государства.

В то же время, несмотря на проделанную работу, в сфере управления государственными и муниципальными финансами оставались некоторые нерешенные проблемы, в частности, стратегическое планирование слабо увязывалось с бюджетным планированием, отсутствовала система мотивации участников бюджетного процесса к эффективному использованию бюджетных средств и другие. Это обусловило необходимость разработки Правительством Российской Федерации Программы по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года от 30 июня 2010 г. № 1101–р, основной целью которой являлось «создание условий для повышения эффективности деятельности публично–правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально–экономического развития» [1].

В соответствии с данной программой в 2010–2012 годах повышение эффективности во всех сферах бюджетной деятельности, в том числе и в сфере образования, проводилось и проводится по следующим основным направлениям:

• внедрение программно–целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

• применение в полном объеме всех норм бюджетного законодательства в части формирования 3–летнего бюджета;

• переход к утверждению «программного» бюджета;

• развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;

• реформирование государственного (муниципального) финансового контроля и развитие внутреннего контроля;

• совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях государственных (муниципальных) закупок;

• создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления [1].

В каждом субъекте Российской Федерации в рамках федеральной программы от 30 июня 2010 г. № 1101–р разрабатываются свои Программы по повышению эффективности бюджетных расходов. Так, в Омской области, разработана Программа повышения эффективности бюджетных расходов Омской области на период до 2013 года, утвержденная Постановлением Правительства Омской области от 31 марта 2011 г. № 49–п, основной целью которой является «создание условий для дальнейшего повышения эффективности и результативности расходов областного бюджета» [2].

Таким образом, можно отметить, что ведущее место в бюджетной реформе РФ отведено повышению эффективности использования бюджетных средств. Именно с помощью управления расходами предполагается добиться повышения эффективности функционирования бюджетных отношений в целом. В сфере образования повышение эффективности бюджетных расходов в Российской Федерации проводится по тем же направлениям, что и повышение эффективности бюджетных расходов в целом, по всем сферам бюджетной деятельности. В России в настоящее время, присутствуют элементы как программно–целевой модели, так и контрактной модели повышения эффективности бюджетных расходов на образование, применяемых в зарубежных странах. При этом механизм оценки эффективности бюджетных расходов на образование в России не применяется, что указывает на неиспользуемую возможность применения данного инструмента при повышении эффективности бюджетных расходов на образование и бюджетных расходов в целом.

Литература:

1. Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101–р «Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года».

2. Постановление Правительства Омской области от 31.03.2011 № 49–п (ред. от 02.11.2011) «Об утверждении Программы повышения эффективности бюджетных расходов Омской области на период до 2013 года».