В статье рассмотрены роль обращений граждан, как правового института административного права, освещается обзор проблем в сфере правового регулирования института обращений граждан.
Ключевые слова: обращения граждан, административное право, проблемы правоприменения, правовое регулирование, институт обращений граждан.
Сегодня если мы говорим о проблемах административного права, то несомненно нужно исходить из основополагающих проблем, ведь устраняя точечно недостатки законодательной отрасли административного права невозможно устранить все имеющиеся проблемы, как и выявить их. Узкий подход не решит проблемы административно-правовой науки, как и законодательства.
В книге «Автономия демократического государства» [1] Эрик Нордлингер описал три сценария (или модели) государственно-общественных отношений, возможных в демократическом режиме. В рамках первого сценария самостоятельное государство находится в конфронтации с общественными потребностями. Согласно второму, государственные решения соотносятся с происходящими в обществе изменениями. Наконец, согласно третьему сценарию, государственные и общественные потребности сходны и государство лишь оформляет общественный запрос в виде законодательных актов. При этом, задаче соединения управляющего класса и общества при любом сценарии служит прослойка, состоящая из партийных организаций, а также общественных советов, организаций и комитетов, заинтересованных в согласовании интересов.
Если мы говорим о российском государстве в терминах классификации Эрика Нордлингера, модель взаимоотношений государства и общества нужно обозначать как конфликтную. При этом недостаток партийного или гражданско-общественного «клея», который должен соединять управляющую прослойку и общество, мизерные возможности общественных советов, комитетов, профильных некоммерческих организаций влиять на административные отношения, задают широкие возможности для создания перекоса в сторону реализации именно интересов государства при их рассогласовании с общественными [2].
Известно, что административно-правовые правоотношения характеризуются несколько иным положением участников по сравнению, например, с гражданско-правовыми отношениями. Последние отношения построены на основе правового равенства субъектов, тогда как административные правоотношения такого качества не предусматривают. В этих условиях права не властного субъекта — гражданина — по сравнению с правами властного субъекта уравновешиваются правом обжаловать его действия или бездействие [3].
Большинство ученых-административистов реализацию права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления чаще всего усматривают в подаче жалобы.
Доктор юридических наук, профессор Д. Н. Бахрах обращает внимание на то, что «жалоба, подаваемая гражданином на решения, действия (бездействие) официальных органов, есть важный уравновешивающий момент. Если один субъект административно-правового взаимодействия — орган государственной власти или орган местного самоуправления — имеет и осуществляет право издавать правовые акты управления, то другой субъект — гражданин — в свою очередь имеет право обжаловать изданный акт, требовать его пересмотра или отмены» [4].
Жалобы можно подразделить на административные, т. е. рассматриваемые во внесудебном, в административном порядке; и судебные, рассматриваемые судами в процессе осуществления правосудия в порядке уголовного, гражданского административного или конституционного судопроизводства
Профессор Ю. М. Козлов называет административную жалобу «средством защиты прав и интересов граждан» [5]. И с этим нельзя не согласится. Ведь не всегда, но в большой части случаев восстановлению прав в порядке гражданского производства предшествует административный порядок рассмотрения жалоб. И от эффективности работы этого института зависит будет ли достигнут положительный эффект или отрицательный. Можно сказать, что законодатель, предоставив судебные полномочия административным органам власти, позволил последним вершить судьбы людей. Но как вмененными функциями и полномочиями распорядился административный орган?
Обратимся к статистике, как к справедливому и независимому наблюдателю.
Согласно сведениям, размещенным на официальном сайте Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации [6] с 2016 по 2021 годы отмечается рост количества входящих жалоб:
– за 2016 год 42549 жалоб;
– за 2017 год 41841 жалоб;
– за 2018 год 38698 жалоб;
– за 2019 год 38328 жалоб;
– за 2020 год 37015 жалоб;
– за 2021 год 48553 жалоб.
Из их числа уверенный рост выделяется по тематике в сфере законодательства об административных правонарушениях: 2018–358, в 2019–356, в 2020–480 обращений. В сфере законодательства ЖКХ сохраняется высокий уровень обращений, как и в сфере социального обеспечения,
Происходит рост коллективных обращений.
Более подробную картину мы увидим на примере работы Уполномоченного по правам человека в городе Москве. В 2019 году к Уполномоченному поступило 5420 обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, включая 315 обращений граждан, принятых Уполномоченным на личном приеме по самым трудно решаемым вопросам, а также 136 коллективных обращений [7].
Количество обращений по сравнению с 2018 годом увеличилось на 17,5 %.
Прирост обращений отмечается по вопросам неоказания медицинской помощи лицам, содержащимся в СИЗО, а также в сфере детской проблематики.
Помимо этого, возросшее количество обращений в адрес московского омбудсмена связано с расширением сферы деятельности Уполномоченного по содействию защите прав и свобод москвичей, охватывающей наиболее остро стоящие для жителей столицы проблемы.
Общее число вопросов, поставленных в обращениях граждан, составило 4731. На первом месте для москвичей остаются жилищные вопросы — 14,7 % (694). Увеличилось на 16,4 % по сравнению с 2018 годом и остается высоким количество вопросов уголовного производства — 14,7 % (693). Вопросы защиты прав граждан на образование занимают третье место и составляют 10,8 % (511), прирост по сравнению с 2018 годом составил 18 %.
Статистика прошлых лет показывает, что в 2018 году было рассмотрено 54 коллективных обращения, в 2019 году произошло существенное увеличение их числа до 136 и в 2020 году их число составило 124. В 2021 году наблюдается снижение коллективных обращений — 118 (2,62 %), однако подписаны они более 1100 гражданами [8].
Принимая во внимание, что коллективные обращения граждан характеризуются наличием существенной проблемы в отдельных областях жизнедеятельности общества и отражают солидарную позицию групп населения по вопросу решения имеющейся проблемы, аппаратом омбудсмена в приоритетном порядке давались письменные разъяснения правового характера по всем коллективным обращениям, содержащие информацию о способах защиты и восстановления нарушенных прав, компетенции и территориальной подведомственности органов власти.
Право на обращение в органы государственной власти является ключом к эффективному взаимодействию государства, гражданского общества и личности. От того, насколько ответственно, качественно и своевременно власть реагирует на обращения граждан, зависят судьбы людей, авторитет властей, незыблемость веры в закон, стабильность и правопорядок в обществе, его развитие.
И в этом нельзя не согласиться с омбудсменом.
Количество обращений, направленных в органы публичной власти и должностным лицам, свидетельствует о высокой востребованности данного права в качестве механизма защиты других прав и свобод граждан и в то же время о распространенности данной формы участия граждан в управлении делами государства и контроля деятельности органов власти [9].
Можно сделать вывод о том, что именно такой вид обращения, как жалоба, является одним из средств защиты нарушенных прав, свобод или законных интересов гражданина. В свою очередь должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления, к которым обращается гражданин, обязаны принять решение, которое будет направлено на их восстановление и защиту.
Если до недавнего времени институт обращений граждан на федеральном уровне регламентировался Указом Президиума ВС СССР от 12 04 1968 г № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», то теперь с принятием, такого долгожданного для большинства граждан России профильного Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 N 59-ФЗ в области обращений не привело к развитию массового эффективного использования инструментов этого важнейшего демократического института [14].
Причины возникновения такой парадоксальной, на первый взгляд, ситуации кроются в отсутствии единой научно обоснованной концепции правового наполнения и дальнейшей реализации положений института обращений граждан. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 N 59-ФЗ поражает обилием содержащихся в нем погрешностей и, что особенно важно, грубых юридических ошибок. Влияние этого норматива на систему источников института обращений достаточно велико. Принимаемые на подзаконном уровне нормативные правовые акты перенимают большинство этих ошибок, а в ряде случаев и приумножают их.
Все это, безусловно, негативно влияет на формирование и развитие института обращений в системе российского административного права, способствует усилению бюрократической волокиты и не позволяет гражданам Российской Федерации реализовывать свое конституционное право на обращения в полной мере [14].
Особенность повышения качества регулирования института обращений граждан на административно-правовом уровне заключается в том, что здесь необходимо говорить о совершенствовании правовой регламентации конкретных видов обращений, а также об общих положениях, принципах функционирования института [14].
Анализируя сложившуюся ситуацию, в отрасли административного законодательства имеется ряд проблем, вызванных несовершенством механизма правового регулирования общественных отношений, неразвитостью институтов отрасли, мягкостью юридической ответственности за правонарушения, регулируемые указанной отраслью права, не соответствие принципам, изложенным в Основном законе страны.
Без систематизированного подхода к приведению административного права в соответствие с принципами Конституции российской Федерации, искоренения правового нигилизма, имеющего распространения среди представителей правопорядка, наделенных властными полномочиями, невозможно говорить о совершенствовании отрасли административного права.
Литература:
- Nordlinger E. On the Autonomy of the Democratic State. Cambridge: Harvard University Press, 1981.
- Быков В. А. Государство и общество. Принципы взаимодействия в современной России (пример анализа академической дискуссии).URL: https://cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvo-i-obschestvo-printsipy-vzaimodeystviya-v-sovremennoy-rossii-primer-analiza-akademicheskoy-diskussii
- С. В. Калинина. Административная жалоба как средство защиты нарушенных прав, свобод или законных интересов гражданина URL: https://cyberleninka.ru/article/n/administrativnaya-zhaloba-kak-sredstvo-zaschity-narushennyh-prav-svobod-ili-zakonnyh-interesov-grazhdanina-1/viewe
- Бахрах Д. Н., Семенов А. В. Понятие «административная жалоба» // Административное право на рубеже веков: Межвуз. сб. науч. тр. Екатеринбург: УрГУ, УрГЮА, 2003. C. 118.
- Козлов Ю. М. Прием и рассмотрение жалоб трудящихся в органах советского государственного управления\\ Советсткое государство и право. 1954. № 4. С. 42–44.
- Обзор обращений к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации (статистика за 2016–2021 годы) URL: https://ombudsmanrf.org/ napravleniya_deyatelnosti/obrashheniya/overview_of_cases?printVersion=true.
- Статистика по обращениям граждан к Уполномоченному по правам человека в городе Москве в 2019 году. URL:https://ombudsman.mos.ru/ Deyatelnost/Statistika
- Статистика по обращениям граждан к Уполномоченному по правам человека в городе Москве в 2021 году. URL:https://ombudsman.mos.ru/ Deyatelnost/Statistika
- Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2018 год. URL: https://ombudsmanrf.org/storage/74a0484f-7d5a-4fe4–883d-a1b5ba1dd5f8/documents/0c23b943–2f3d-473b-8ea8-a4757bb6ffb5/e372e28d-1150–4f7d-b67f-22f01505e628.pdf
- Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // URL: http://ombudsmanrf.org/news/done/view/ v_otnoshenii_nedobrosovestnogo_direktora_upravljajushhej_kompanii_vozbuzhdeno_ ugolonoe_delo (дата обращения: 25.04.2017).
- Доклад министра строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на совещании Президента Российской Федерации с членами Правительства Российской Федерации о мерах по повышению качества жилищно-коммунальных услуг // URL: http://www.minstroyrf.ru/ press/doklad-ministra-mikhaila-menya-na-soveshchanii-prezidenta-rf-vladimira-putina-s-chlenami-pravitelstv/ (дата обращения:10.04.2017).
- Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь — декабрь 2016 года // URL: http://genproc.gov.ru/stat/data/1162324/
- Доклад уполномоченного по правам человека в российской федерации соблюдение и защита прав граждан в сфере жилищно-коммунального хозяйства за 2017 год. URL: https://ombudsmanrf.org/storage/74a0484f-7d5a-4fe4–883d a1b5ba1dd5f8/documents/tematicheskie_specialnye_doklady/docs/doc7.pdf
- Маслов, Борис Васильевич. Институт обращений граждан в административном праве: диссертация кандидата юридических наук: 12.00.14 / Маслов Борис Васильевич; [Место защиты: Моск. ун-т МВД РФ].- Москва, 2008.- 152 с.: ил. РГБ ОД, 61 08–12/260
