Вопросы защиты прав граждан и организаций в сфере государственного управления

В статье автор рассматривает отдельные вопросы защиты прав граждан и организаций в сфере государственного управления.

Ключевые слова : государственная власть, гражданин, государственное управление, Российская Федерация, РФ, орган, государственный контроль, общественный контроль, защита, административное судопроизводство, публичная власть, Уполномоченный, административный процесс, конституционный контроль, судебная защита, юрисдикционная форма защиты.

Проблема охраны прав граждан и организаций от незаконных действий и решений органов государственной власти и органов местного самоуправления актуальна во все исторические периоды существования государства. Наиболее распространенное определение государства объясняет его как форму организации политической власти в обществе, обладающей суверенитетом, осуществляющей управление обществом на основе права с помощью специального механизма (государственного аппарата) и монополии на легитимное насилие [1]. Постоянно действующие многообразные государственные органы, организации и учреждения, составляя в своем единстве систему государственной власти, осуществляют управление обществом, проявляя тем самым государственную власть. В нашей стране согласно конституционным нормам 7 статьи Основного Закона, провозглашено социальное государство. А это означает, что основной вектор государственной политики направлен на создание необходимых условий для достойной жизни человека, сущность государства должна стремиться к идеалу общесоциального характера, когда в приоритете обеспечение законности и правопорядка и управление социумом в целом подчинено достижению «общего блага». Однако, на практике, существуют определенные противоречия в публичных отношениях, где одним из субъектов выступает, например, орган государственной власти, представляя и выражая волю государства, а с другой стороны — гражданин или организация. Причиной противоречий является изначально неравное положение субъектов, так как с одной стороны реализуются властные полномочия. Возможность уравновесить такое положение сторон в российском государстве имеет нормативную основу, в результате чего созданы и функционируют особые механизмы защиты прав граждан и организаций.

Нормативно-правовая основа защиты прав граждан и организаций восходит к положениям Конституции России. Так, в соответствии со статьей 45 Основного Закона, государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется. Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Согласно статье 46 Конституции РФ, каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд [2].

Провозглашенная Основным законом защита прав и свобод является задачей деятельности различных органов и уполномоченных должностных лиц. Тем самым право граждан на защиту поддерживается обязанностью всех органов государственной власти эту защиту осуществлять. Так, законодательные органы государственной власти способствует усилению эффективности защитных механизмов в ходе принятия нормативных правовых актов (НПА), осуществления антикоррупционной экспертизы НПА, а также в процессе осуществления парламентского контроля, согласно положениям, Федерального закона от 07.05.2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» [3,4]. Органы исполнительной власти в рамках своей правоприменительной деятельности обязаны строго следовать нормам законов, регламентирующими их полномочия, избегая действий (бездействий), ущемляющих прав граждан или организаций, а при выявлении таких ситуаций, принимать меры к их устранению [5,6]. Среди прочих НПА, устанавливающих обязанность органов исполнительно власти соблюдать гарантированные права граждан и организаций, особое место занимают следующие федеральные законы: от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [7], от 27.07. 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [8], от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [9], от 31.07.2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» [10], от 02.05.2006г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и другие.

Судебные органы, с одной стороны, являются непосредственными участниками процесса судебной защиты прав граждан и организаций при отправлении правосудия по административным делам. С другой стороны, могут сами выступать источником нарушения таких прав. Судебная система российского государства, как одна из важнейших ветвей государственной власти с особыми полномочиями, действует в строгом нормативном режиме специальных федеральных конституционных законов, детализирующих соответствующие положения Основного закона страны [11–16]. Судебные органы посредством судебного нормоконтроля осуществляют проверку на соответствие конституции законов и иных НПА, решений и действий органов публичной власти, их должностных лиц. Особое значение и преимущества этого контроля обусловлены специальной судебной процедурой его осуществления в виде судопроизводства и обязательной юридической силой его результатов. С. И. Метелкин, определяя суть судебного нормоконтроля, пишет, что это есть «способ обеспечения единообразного толкования правых установлений и защиты основных прав и свобод от их законодательного ущемления». Он подразделяет нормоконтроль на конституционный (абстрактный) и конкретного (при рассмотрении судами споров о праве и конфликтов с законом) [17]. Как правило, по итогам высшими судами России издаются обзоры правоприменительной практики, как например, Постановление Пленума ВС России от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» [18].

Согласно конституционным нормам (статья 80) в масштабах государства гарантом прав и свобод человека и гражданина выступает Президент нашего государства. В соответствии с поправкой к Конституции 2020 г. [19] за главой государства также была закреплена функция по поддержанию гражданского мира и согласия в стране. Другими словами, Президент России является неким независимым арбитром при организации согласованного взаимодействия органов публичной власти. Это имеет важнейшее значение прежде всего для такой страны, как наша, с ее сложным федеративным устройством и многонациональным населением. Кроме этого, многие Президентские указы также содержат нормы, способствующие в той или иной степени реализовывать защиту прав граждан и организаций. Например, Указ Президента РФ от 15.05. 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» [20].

При этом, безусловно, нормы Конституции при всех их фундаментальности носят слишком общий характер, и конкретные механизмы защиты прав граждан и организаций устанавливаются уже отраслевым законодательством [2], тем самым конституционный принцип непосредственного действия прав и свобод конкретизируется в законодательстве России, где подробно разрабатываются правила и процедуры использования и соблюдения прав и свобод. Отраслью, прямо связанной с государственным управлением, выступает административное право, в рамках которого нашли свое закрепление инструменты защиты прав граждан и организаций в сфере государственного управления.

Пожалуй, прежде всего стоит говорить о принятом в 2015 году Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) [21], в котором определен порядок защиты прав, свобод и интересов граждан от незаконных действий (бездействия) и решений органов публичной власти. В пояснительной записке к законопроекту КАС РФ целесообразность принятия кодекса обосновывалась необходимостью реализации положений конституционных статьей 46 (части 1 и 2), 118 (ч. 2) и ст. 126. Положения данных статей устанавливают, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. При этом важно, что судебная власть в нашей стране осуществляется посредством как конституционного, гражданского, уголовного судопроизводства, так и судопроизводства административного. Кодекс административного судопроизводства (КАС РФ), нормами которого регулируется судебное оспаривание действий (решений) органов государственной власти и их должностных лиц, содержит ряд компенсационных механизмов, призванных сгладить априори имеющееся организационно-правовое неравенство сторон административного спора. Если в гражданском процессе как правило участниками споров выступают частные субъекты с равными возможностями, то в административном процессе частный субъект (гражданин или организация) противостоит государственному органу, который имеет более широкие возможности по собиранию доказательств (фактов, информации), как правило интересы государственного органа представляет квалифицированный штатный юрист и др.

Для уравнивания возможностей сторон КАС предусматривает специальные нормы, в частности, о праве суда самостоятельно истребовать доказательства (если, например, таковые явно необходимы и могут быть истребованы, но гражданин, не имея юридического образования и опыта, не заявляет об истребовании таких доказательств), выйти за пределы оснований и доводов заявленных требований, если суд усмотрит не указанное заявителем нарушение закона и др. Здесь же ужесточены требования к представителям — таковыми могут выступать исключительно лица, имеющие высшее юридическое образование или ученую степень в области юриспруденции, в некоторых случаях участие представителя обязательно (например, при оспаривании нормативных правовых актов в суде субъекта РФ, если оспаривающий гражданин не имеет юридического образования).

Кроме того, не менее значимый НПА административного права, это собственно Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) [22], принятый в 2001 году. Так, нормами главы 30 КоАП РФ устанавливает основания и порядок обжалования, пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, который зависит от того, каким органом изначально рассматривалось дело. Например, статья 30.1 КоАП РФ закрепляет возможность обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях как в судебном, так и во внесудебном (административном) порядке.

Далее следует обратить внимание на ряд специальных НПА, в которых предусматриваются механизмы защиты прав граждан и организаций в рамках государственно-административного управления.

В частности, с 1997 года вступил в силу федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» [23], а с 2013 года действует федеральный закон «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» [24]. Нормами законов закреплена система уполномоченных по защите прав человека и предпринимателей, при этом уполномоченный и его аппарат — как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов РФ, выступают органами государственной власти, обеспечивающими гарантии государственной защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности и соблюдения указанных прав органами госвласти, органами МСУ и должностными лицами. Основная функция уполномоченного — рассмотрение жалобы граждан и субъектов предпринимательства на действия (бездействия) органов власти. Иными словами, данный институт является инструментом административного самоконтроля, поскольку уполномоченный также отнесен к системе госвласти. При рассмотрении поступивших жалоб уполномоченный, в частности, вправе запрашивать и получать от органов госвласти, органов МСУ и у должностных лиц необходимые сведения, документы и материалы, беспрепятственно посещать органы государственной власти, органы МСУ при предъявлении служебного удостоверения и др. Вместе с тем следует отметить, что уполномоченный не обладает императивно-распорядительными правами, например, он не полномочен отменить какое-либо нормативное или, тем более, нормативно-правовое решение органа (должностного лица) государственной власти или МСУ. Функции уполномоченного реализуются посредством направления соответствующим публичным субъектам (например, вышестоящим руководителям по отношению к нарушителю) мотивированного предложения об устранении нарушений прав предпринимателей, также уполномоченный вправе обратиться с исковым заявлением о защите прав граждан или субъектов предпринимательства в суд.

По сути, нормативные механизмы, предусматривающие защиту прав граждан и организаций в сфере госуправления, предусмотрены практически в каждом НПА, которым так или иначе затрагиваются права и законные интересы физических и юридических лиц. Например, глава VIII.1 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» [25] целиком посвящена обжалованию решений о государственной регистрации или об отказе в государственной регистрации — порядку и форме, срокам такого обжалования, процедуре рассмотрения жалобы и др.

Любой закон, предусматривающий принудительное, согласительное или иное административное воздействие на граждан и организации, предусматривает право на обжалование действий (бездействия) должностных лиц и органов власти, закрепляет порядок и процедуру такого обжалования. Это справедливо и в отношение подзаконных актов.

Нормативные механизмы защиты прав граждан и организаций в сфере реализации государственного управления включены в каждый нормативный правовой акт, тем или иным образом затрагивающий такие права, в виде отдельно структурированных норм (в зависимости от необходимого объема изложенных либо в отдельной статье, в главе и др), устанавливающих право гражданина или организации (ее представителя) на обжалование действий должностных лиц, порядок подачи жалобы, ее рассмотрения и др.

Соответственно, защита прав граждан и организаций в сфере государственного управления обеспечивается нормами административного права — следовательно, та же отрасль, которая устанавливает императивно-принудительное воздействие на граждан и организации, закрепляет и меры защиты данных субъектов от незаконных действий органов государственного управления. Тем самым возрастает значимость «внешних» для административного права институтов, посредством которых обеспечивается дополнительный контроль за соблюдением прав и свобод граждан и организаций в административной сфере — общественного контроля, прокурорского надзора и т. д. Кроме того, важнейшим фактором законности в административно-правовой сфере выступает конституционный контроль за деятельностью органов государственной власти — особое значение такого контроля заключается в том, что он основан на конституционном законодательстве — высшей отрасли права, имеющей приоритет над административными нормами.

Особенности форм защиты прав и законных интересов граждан и организаций в сфере государственного управления обусловлены тем, что здесь не остается пространства для самозащиты прав, т. е. для внеюрисдикционной формы. Самозащита прав присуща частным отраслям законодательства, широко применяющим диспозитивный метод правового регулирования, в публичных отраслях самозащита не предусматривается.

По сути, основанием для применения такой формы защиты прав, как «самозащита», выступает самостоятельное определение субъектом своей правоты, и, например, в гражданском законодательстве таковое допустимо — если контрагент по сделке не выполняет свои обязательства, гражданин или организация вправе самостоятельно обеспечить защиту и восстановление своих прав, например, посредством удержания имущества нарушителя обязательства и т. д.

Однако, в сфере государственного управления самостоятельное определение частным субъектом (гражданином или организацией) своей правоты не допускается и в ряде случаев может быть квалифицировано как самостоятельный деликт — например, гражданин, даже полагающий себя правым, а требование сотрудника полиции незаконным, обязан выполнить такое требование, в противном случае он может быть привлечен к ответственности. Позицию о собственной правоте гражданин может реализовать только посредством обращения к юрисдикционной форме защиты, внеюрисдикционная не допускается.

Вместе с тем, общественный контроль с процедурной точки зрения достаточно сложно именовать самостоятельным видом применительно к контролю за деятельностью государственного аппарата — в конечном счете такой контроль выступает механизмом содействия гражданину или организации в обращении в публичные структуры (например, в вышестоящий административный орган или в суд), или же осуществляется посредством самостоятельного обращения федеральной или региональных общественных палат в соответствующий орган, но в любом случае субъекты общественного контроля не вправе «отменить» решение органа административного управления.

Внесудебный порядок обжалования действий и решений органов государственной власти и иных должностных лиц реализуется посредством института обращений граждан и представителей организаций в органы государственной власти. Данный институт в целом шире «ведомственного» обжалования, и включает в себя не только жалобы, но также заявления и предложения — все вместе это объединено в институте «обращений».

При этом очевидно, что каждый вид обращения так или иначе связан с воздействием граждан или организаций на органы административного управления -прямое воздействие имеет место при направлении жалобы, в рамках которой оспариваются конкретные действия (решения) органа власти, так и посредством, например, предложений о совершенствовании деятельности органа административного управления во избежание нарушений прав граждан и организаций в дальнейшем.

Проблематика защиты прав граждан и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора) обусловлена лежащим в основе такого контроля сущностным противоречием — с одной стороны, строгие контрольные меры необходимы для удовлетворения широкого круга общесоциальных интересов, поскольку правонарушения со стороны граждан и организаций причиняют вред в первую очередь именно общественным интересам, соответственно, чем масштабнее государственный контроль, тем больше число выявленных нарушений и, соответственно, предупрежденного (пресеченного, возмещенного) вреда, причиненного интересам общества.

С другой стороны, излишнее вмешательство органов государственной власти в деятельность граждан и организаций также недопустимо, особенно с учетом того, что, например, нередки случаи недобросовестного использования коррумпированными чиновниками своих контрольных полномочий (например, для дезорганизации деятельности юридического лица под предлогом выявления надуманных нарушений по «заказу» конкурирующих организаций) и др.

Соответственно, в сфере государственного контроля крайне важно, во-первых, обеспечить баланс общественных и частных интересов, во-вторых, предусмотреть действенные механизмы, позволяющие пресечь злонамеренное вмешательство в деятельность граждан и организаций со стороны недобросовестных должностных лиц.

Совершенствование способов защиты прав граждан и организаций, вовлеченных в сферу государственного контроля и надзора следует обеспечивать посредством оптимизации внешнего контроля за деятельностью самой административной системы — в частности, конституционного и общественного контроля. В отношение конституционного контроля необходимо говорить о предоставлении Конституционному Суду РФ возможности проверять конституционность действий (решений) органов государственного управления по собственной инициативе, в отношение общественного контроля необходимо существенно расширить перечень субъектов такого контроля, а также роль общественности в формировании существующих субъектов (общественных палат). Совершенствование института административно-процессуального обеспечения прав граждан должно осуществляться посредством оптимизации законодательства и максимальной детализации порядка, и процедуры административно-процессуальных механизмов, повышения ответственности и добросовестности должностных лиц органов государственной власти, выступающих субъектами административного процесса, а также формирования доверия населения к административно-процессуальной сфере.

Литература:

1. Смоленский, М. Б. Теория государства и права: учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / М. Б. Смоленский. — Москва: ИНФРА-М, 2022. — 272 c. — Текст: непосредственный.
2. Садовникова, Г. Д. Комментарий к Конституции РФ постатейный / Г. Д. Садовникова. — 12-е изд., испр. и доп. — Москва: Издательство Юрайт, 2023. — 244 c. — Текст: непосредственный.
3. Федеральный закон от 07.05.2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» //Собрание законодательства Российской Федерации от 13.05.2013 г. № 19 ст. 2304. с изм. и доп. в ред. от 04.08.2023
4. Кондрат, Е. Н. Комментарий к Федеральному закону от 7 мая 2013 г. N 77-ФЗ «О парламентском контроле»: постатейный / Е. Н. Кондрат. — Москва: Юстицинформ, 2013. — 248 c. — Текст: непосредственный.
5. Федеральный закон от 21.12.2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2021 г. № 52 (часть I). Ст. 8973. с изм. в ред. от 04.08.2023.
6. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003 г. № 40 ст. 3822. с изм. и доп. в ред. от 02.11.2023.
7. Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (часть I) Ст. 6249. с изм. в ред. от 24.07.2023.
8. Федеральный закон от 27.07. 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010 г. № 31. Ст. 4179. с изм. и доп. ред. от 31.07.2023.
9. Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. № 31 (ч.I). Ст.5007 с изм. и доп. в ред. от 19.10.2023.
10. Федеральный закон от 31.07.2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2020 г. № 31 (часть I) Ст. 5006 с изм. в ред. от 24.09. 2022.
11. Федеральный закон от 02.05.2006г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Российская газета. 2006. № 76. с изм. и доп. в ред. от 01.09.2023.
12. Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст.1447 с изм. и доп. в ред. от 11.08.2023.
13. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.1996 № 1-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации № 1. 06.01.1997. Ст.1. с изм. и доп. в ред. от 01.01.2023.
14. Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федерации» от 23.06.1999г. № 1-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 26. Ст. 3170. с изм. и доп. в ред. от 21.07.2023.
15. Федеральный конституционный закон «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» от 07.02.2011 № 1-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст.898. с изм. и доп. в ред. от 31.07.2023.
16. Федеральный конституционный закон «О Верховном Суде Российской Федерации» от 05.02.2014г. № 3-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 6, Ст.550. с изм. и доп. в ред. от 01.01.2023.
17. Метелкин, С. И. Судебный нормоконтроль: понятие, виды, модели / С. И. Метелкин. — Текст: непосредственный // Философия права. — 2007. — № 4. — С. 90–93.
18. Постановление Пленума ВС России от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2016 г. № 11. с изм. и доп. в ред. от 17.12.2020.
19. Закон от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации.2020. № 11. ст.1416
20. Указ Президента РФ от 15.05. 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» //Собрание законодательства Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации. 2008 г. № 20 ст. 2293.
21. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 года № 21-ФЗ // Российская газета. 2015. № 49. с изм. и доп. в ред. от 04.08.2023.
22. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001г. № 195-ФЗ // Российская газета. 2001. № 256. с изм. и доп. в ред. от 30.10.2023.
23. Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации.1997. № 9. Ст.1011 с изм. и доп. в ред. от 09.06. 2023
24. Федеральный закон от 07.05. 2013 г. № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» //Собрание законодательства Российской Федерации.2013 г. № 19 ст. 2305. с изм. и доп. в ред. от 10.07.2023.
25. Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» //Собрание законодательства Российской Федерации 2001. № 33. Ст. 3431. с изм. и доп. в ред. от 13.11.2023.