Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов: понятие



В статье исследуются подходы к выявлению основных признаков процесса антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, а также предлагается определение понятия антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Целью исследования является выявление особенностей антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, выработка определения понятия такой экспертизы.

При помощи хронологического метода установлена последовательность введения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в официальных документах Российской Федерации, последовательность принятия нормативных правовых актов, регулирующих этот процесс.

Формально-юридический метод применен при анализе содержания нормативных правовых актов, регулирующих антикоррупционную экспертизу, для установления ее цели, субъектов, предмета и объекта исследования.

Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, правовое регулирование.

На протяжении всей истории существования российской государственности предпринимались попытки борьбы с ней, в том числе посредством создания правовых норм противодействия коррупции. Дискуссионным остается вопрос определения базовых понятий в сфере противодействия коррупции. В настоящее время без законодательного закрепления таких понятий возникают трудности при реализации задач, поставленных Президентом Российской Федерации в Национальном плане противодействия коррупции на 2021–2024 годы [6].

В официальных документах понятие антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов появляется в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 г., утверждённой Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789-р [5].

В 2008 г. Федеральный закон «О противодействии коррупции» [2] определил антикоррупционную экспертизу как одну из основных мер по профилактике коррупции. В развитие этого положения в 2009 г. принят Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Согласно названному закону целью такой экспертизы является: «выявление коррупциогенных факторов и их последующее устранение» [3]. Сами коррупциогенные факторы определены Постановлением Правительства Российской Федерации [7].

Однако ни в одном из указанных нормативных правовых актов законодательно так и не закреплено определение понятия антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

В настоящее время в юриспруденции широко используется термин «экспертиза». Он произошел от латинского «expertus», что в переводе означает «опытный, сведущий». Словарь русского языка под редакцией С. И. Ожегова трактует понятие экспертиза, как «рассмотрение какого-либо вопроса экспертами для вынесения заключения» [9, с. 787]. В юридической практике под экспертизой понимают исследование и дача заключения специалистом по вопросам, разрешение которых требует специальных знаний. Существуют судебные, криминалистические, технические и другие виды экспертиз.

Одной из разновидностей экспертиз, применяемых в юридической практике, является экспертиза нормативных правовых актов. Ю. И. Колесов определил её, как «правовую оценку формы акта, его содержания, порядка принятия, обнародования (опубликования), а также соответствия акта требованиям юридической техники» [13]. Однако наиболее полным представляется определение экспертизы нормативного правового акта предложенное О. А. Коротковой, — «это публично-правовая деятельность лица (группы лиц), обладающих специальными знаниями, направленная на проведение исследования законопроекта или законодательного акта на предмет его соответствия объективным требованиям в определенной сфере общественных отношений, а так же подготовку, оформление выводов и рекомендаций (заключений) по данному законопроекту или законодательному акту» [12].

В законодательстве Российской Федерации можно выделить следующие виды экспертиз нормативных правовых актов и их проектов: правовую [16], антикоррупционную [3], финансовую [17] и др.

По мнению А. В. Кудашкина, объектом антикоррупционной экспертизы являются: «общественные отношения, на регулирование которых направлен исследуемый в целях выявления коррупциогенных факторов нормативный правовой акт или его проект» [14].

Однако, анализ действующего законодательства, позволяет согласится с Р. Р. Газимзяновым, и определить объектом такой экспертизы нормативные правовые акты и проекты нормативных правовых актов [11].

В законодательстве России не установлено понятие нормативного правового акта. Однако п. 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 г. № 50 к признакам, характеризующим такой акт, отнесены: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений [8].

По мнению А. Ю. Гулягина коррупциогенные факторы, являющиеся предметом антикоррупционной экспертизы, должны выявляться в ходе правовой экспертизы нормативных правовых актов [18].

Т. О. Кошаева рассматривает антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов как выявление в нормативных правовых актах и их проектах правовых предпосылок коррупции [10]. В свою очередь Т. Я. Хабриева отмечает, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов не может рассматриваться только, как средство выявления коррупциогенных факторов, она так же выступает дополнительным инструментом обеспечения качества нормативных правовых актов, что способствует их большей эффективности [15].

Подводя итог, позволю высказать точку зрения о том, что антикоррупционная экспертиза имеет наибольшее количество общих с правовой экспертизой черт. К таким можно отнести: общий объект исследования — правовой акт; такое исследование проводится компетентным лицом — специалистом в сфере юриспруденции; общей целью является устранение дефектов (недостатков) из правового акта; обязательность проведения таких исследований.

Это позволяет определить антикоррупционную экспертизу одним из видов правовой. Однако, в настоящее время остается дискуссионным вопрос о том, является ли наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов нарушением положений Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Постановление Правительства Российской Федерации [7] содержит такие коррупциогенные факторы как: широта дискреционных полномочий, определение компетенции по формулировке «в праве», выборочное изменение прав и др., что позволяет сделать вывод о том, что наличие в нормативном правовом акте коррупциогенного фактора может являться не только нарушением положений Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», но и положений иных федеральных законов.

Антикоррупционная экспертиза обладает рядом особенностей.

Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» закреплен особый статус данного вида правовой экспертизы, в связи с ее особой важностью в борьбе с коррупцией.

Объектом исследования всегда является нормативный правовой акт и (или) его проект.

Целью проведения является: выявление и последующее устранение коррупциогенных факторов, т. е. положений, способствующих коррупционным проявлениям.

К субъектам антикоррупционной экспертизы относятся: Прокуратура Российской Федерации, Министерство юстиции России, органы, организации, их должностные лица [3, ст. 3], а также институты гражданского общества и граждане Российской Федерации [3, ст. 5]. Среди субъектов необходимо выделить специальный субъект — прокурора. В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор не только самостоятельно проводит такую экспертизу, но и осуществляет надзор за исполнением законов о противодействии коррупции. Можно констатировать, что органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов, в том числе за исполнением требований, установленных Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В настоящее время не представляется возможным однозначно ответить на вопрос: «является ли наличие коррупциогенного фактора в нормативном правовом акте нарушением федерального законодательства?», поскольку коррупциогенные факторы определены не федеральным законом [3], а Постановлением Правительства Российской Федерации [7].

Результаты проведения отражаются в заключении. Но в случае проведения такой экспертизы прокурором результаты отражаются в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в заявлении в суд, в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации [4, ст. 9.1].

Следовательно антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов — особый вид правовой экспертизы, который заключается в исследовании уполномоченным на то органом или лицом нормативного правового акта (его проекта) на предмет выявления коррупциогенных факторов, результаты которого отражаются в заключении или ином документе, содержащим предложение способа устранения выявленных коррупциогенных факторов.

Таким образом, необходимо внести изменения в Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», закрепив в ст. 1 легальное определение понятия «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов», что устранит не только споры, существующие в науке, но и пробел в праве.

Литература:

1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «Консультант плюс»
2. Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 N 273-ФЗ [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «Консультант плюс».
3. Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17.07.2009 N 172-ФЗ [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «Консультант плюс».
4. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202–1 (ред. от 04.11.2022) «О прокуратуре Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «Консультант плюс».
5. Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р (ред. от 10.03.2009) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах» [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «Консультант плюс».
6. Указ Президента РФ от 16 августа 2021 г. N 478 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2021–2024 годы» [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «Консультант плюс».
7. Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 (ред. от 10.07.2017) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «Консультант плюс»
8. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «Консультант плюс».
9. Словарь русского языка: 70000 слов /С. И. Ожегов; Под ред. Н. Ю. Шведовой; АН СССР, Ин-т рус. яз. — 23-е изд., испр. — Москва: Рус. яз., 1991. — 915, [1] с. ISBN 5–200–01088–8
10. Власов И. С., Кошаева Т. О., Найденко В. Н. и др. Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов: научно-практическое пособие (отв. ред. Ю. А. Тихомиров, Е. И. Спектор).
11. Газимзянов Р. Р. Объекты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов: понятие и виды // Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов / сост. е. Р. Россинская. — Москва: Проспект, 2014 — С. 23.
12. Короткова О. А. Экспертиза законопроектов и законодательных актов: теоретико-правовой аспект: Дис. канд. юрид.наук. М., 2010. 188 с.
13. Колесов Ю. И. Правовое пространство России. Участие органов юстиции в обеспечении его единства / Монография. — Москва: Спарк, 2004–169.
14. Кудашкин А. В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика: науч.практ. пособие. С. 100.
15. Хабриева Т. Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Журнал российского права. 2009 г. № 10 ст.5–13
16. Указ Президента РФ от 13.10.2004 N 1313 (ред. от 04.11.2022) «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «Консультант плюс».
17. Федеральный закон от 05.04.2013 N 41-ФЗ (ред. от 28.12.2022) «О Счетной палате Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «Консультант плюс».
18. Гулягин А.Ю. Почетный работник прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, государственный советник юстиции 3 класса, прокурор Тамбовской области. Экспертиза нормативных актов как юридическое средство противодействия коррупции // Юридический мир. 2009. № 12. С. 29