В статье рассматривается реализация конституционного права граждан бесплатное дошкольное образование, анализ действующего законодательства в данной сфере и эффективность применения законодательства. Рассматриваются основные подходы к ее анализу с позиции законодательства в области бесплатного дошкольного образования и благополучия граждан, и судебной практики по защите конституционного права граждан на получение бесплатного дошкольного образования.
Ключевые слова: конституция, права граждан, окружающая среда, реализация права, защита прав человека.
The article examines the implementation of the constitutional right of citizens to free preschool education, an analysis of the current legislation in this area and the effectiveness of the application of legislation. The main approaches to its analysis are considered from the perspective of legislation in the field of free preschool education and the well-being of citizens, and judicial practice to protect the constitutional right of citizens to receive free preschool education.
Keywords: constitution, citizens rights, environment, implementation of law, protection of human rights.
Российская Федерация в качестве государства — продолжателя Союза ССР является участником Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах [1] (ратифицирован Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 сентября 1973 г. и вступил в силу 3 января 1976 г.).
Статьей 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах [1] установлено, что участвующие в настоящем Пакте государства признают право каждого человека на образование. Они соглашаются, что образование должно быть направлено на полное развитие человеческой личности и сознания ее достоинства и должно укреплять уважение к правам человека и основным свободам. Они далее соглашаются в том, что образование должно дать возможность всем быть полезными участниками свободного общества, способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми нациями и всеми расовыми, этническими и религиозными группами и содействовать работе Организации Объединенных Наций по поддержанию мира.
Частью 2 пунктом «a» статьи 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах1 установлено, что участвующие в настоящем Пакте государства признают, что для полного осуществления этого права начальное образование должно быть обязательным и бесплатным для всех.
Согласно декларации ООН2 (1970), достойный уровень жизни — это минимальный уровень жизни, отвечающий человеческому достоинству, это уровень, соответствующий концепции — достойной жизни, которая базируется на неизменных международных стандартах.
Конституцией Российской Федерации [3] (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020), как высший нормативный правовой акт Российской Федерации, обладает высшей юридической силой, закрепляющей основы конституционного строя России, государственного устройства, образование органов исполнительной власти и систему местного самоуправления, права и свободы гражданина, устанавливает вектор развития Российской Федерации.
Российская Федерация, как установлено в статье 7 Конституции Российской Федерации3 является социальным государством, и в связи с этим у Российской Федерации имеется перечень обязанностей перед гражданами, в том числе и обязанность государства для обеспечения права граждан на бесплатное дошкольное образование.
Статьей 43 Конституции Российской Федерации [3] установлено, что в Российской Федерации гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.
Реализация конституционного права граждан на бесплатное дошкольное образование, имеет тесную связь с реализацией конституционного права на достойный уровень жизни.
Получение бесплатного дошкольного образования является первоочередной ступенькой обучения и получения общего образования.
В аспекте данной статьи будет проведен анализ реализации конституционного права на достойный уровень жизни на бесплатное дошкольное образование.
Общественные отношения, возникающие в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование (статья 1 Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» [4].
Понятие дошкольного образования отражено в статье 64 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» [4] (далее — Закон РФ об образовании).
Законодателем основополагающие догматы, установленные Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах [1]; декларации ООН [2]; Конституции Российской Федерации [3] указаны в Законе РФ об образовании.
В силу реализации государственного управления, органам местного самоуправления переданы полномочия по реализации прав на получение бесплатного дошкольного образования, которые в силу своих полномочий осуществляют реализацию права на бесплатное дошкольное образование (статья 8 Закона РФ об образовании [4], статья 6 Федерального закона от 06.10.2003 № 131 — ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5]).
В силу вышеуказанных требований по реализации конституционного права возложенных на органы местного самоуправления и начинают возникать вопросы, о чем свидетельствует обширная судебная практика, где граждане Российской Федерации обращались в органы судебной власти с целью защиты данного конституционного права, а именно получение бесплатного дошкольного образования.
Статьей 3 Конвенции о правах ребенка [6] (Принята резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 20.11.1989 года) установлено, что во всех действиях в отношении детей, независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка.
В некоторых ситуациях, вышеуказанные международные нормы, направленные на защиту интересов прав ребенка и гарантированного права Конституцией Российской Федерации3, исполняются не в полном объеме органами местного самоуправления, что и приводит граждан Российской Федерации с целью установления справедливости и реализации гарантированных прав в органах судебной власти.
Считаю, что гарантированные государством конституционные права обязаны реализовываться неукоснительно и органы, которым переданы полномочия по их реализации, обязаны предоставить все условия реализации гражданам конституционных прав.
При систематическом анализе судебной практики хотелось бы выделить основные причины обращения граждан с целью реализации конституционного права, права на бесплатное дошкольное образование:
- Отсутствие мест в дошкольном образовательном учреждении и образованием очередей;
- Удаленность предоставления места в дошкольном образовательном учреждении от места проживания несовершеннолетнего;
- Подмена понятия получения дошкольного образования и посещения группы по присмотру и уходу.
- Начнем, пожалуй, в самого неординарного вопроса, а именно отсутствие мест в дошкольном образовательном учреждении и образованием очередей.
Как указано выше, на органы местного самоуправления возложены обязанности по предоставлению места в дошкольных образовательных учреждениях.
В свою очередь, граждане (родители, опекуны) обращаются в соответствующий орган местного самоуправления или через портал «Госуслуги» с заявлением о предоставлении несовершеннолетнему ребенку места в выбранном дошкольном учреждении.
Бывают на практике случаи, когда в ответе на заявление приходит ответ с отрицательным ответом на предоставлении места в дошкольном образовательном учреждении, а также с указанием очередности места получения места в учреждении.
Разгневанные родители, не найдя справедливости в обратившийся орган, обращаются с исковым заявлением в порядке установленным Кодексом административного производства Российской Федерации с исковым заявлением о признании бездействием органа местного самоуправления в предоставлении места в дошкольном образовательном учреждении.
Несмотря на установленные Конституцией Российской Федерации [3], Закона РФ об образовании [4], гарантированное право на бесплатное дошкольное образование, не может быть реализовано по причине недостаточности мест в дошкольных образовательных учреждениях и не принятии мер органами местного самоуправления по обеспечению данных мест несовершеннолетним детям.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 мая 2006 года № 5-П [7] даны строго установленные разъяснения: «Государство и муниципальные образования обязаны сохранять достаточное количество детсадов и при необходимости открывать новые, а если денег на местах недостаточно — их перечисляют из бюджета».
Конституционный суд в своем решении, прямо указывает на то, что органы местного самоуправления должны предвидеть о предполагаемом количестве несовершеннолетних детей, которые в скором времени обратятся в органы местного самоуправления с целью получения места в дошкольном образовательном учреждении и реализации конституционного права на бесплатное дошкольное образование.
В виду отказа родителям, опекунам несовершеннолетних детей в предоставлении места в дошкольном образовательном учреждении, также информируют о том, что их несовершеннолетний ребенок стоит в «очереди».
Термин «очередь» в предоставлении места в дошкольном образовательном учреждении является незаконно применяемым термином, в аспекте реализации конституционного права на бесплатное дошкольное образование и по своей природе является ничтожной.
Как указано в решении Анапского районного суда Краснодарского края от 10 января 2020 года по делу № 2А-104/20208, решение Мытищинского районного суда Московской области по делу № 2А-539/2022 [8] следующее:
« В соответствии с Письмом Министерства образования и Науки РФ от 08.08.2013 № 08–1063 — под очередностью в ДОУ понимается список детей, поставленных на учет для предоставления места в дошкольном учреждении в текущем учебном году, но таким местом не обеспеченных на дату начала учебного года (1 сентября текущего учебного года). Показатели очередности — это численность детей, входящих в указанный список.
Соответственно, очередность — это не система, в которой ребенок находится в очереди за другими детьми, а учет детей, нуждающихся в предоставлении места в дошкольном учреждении на текущий год. Администрация муниципального образования г-к Анапа, Управление образование должны обеспечить всех детей, которые нуждаются в предоставлении места.
Таким образом, только нормативно — правовыми актами РФ регламентируется доступность дошкольного образования, а не автоматизированными системами учета» [8].
Исходя из вышеизложенного, судом даны четкие разъяснения касаемо «очередности» предоставления места в дошкольном образовательном учреждении, но как показывает практика, вышеуказанные нарушения встречаются очень часто.
В связи с этим необходимо органам местного самоуправления давать подробные разъяснения гражданам и не допускать наличия отказов в предоставлении места в дошкольных образовательных учреждениях.
Предпринять надлежащие меры органами местного самоуправления по увеличению количества мест в дошкольных образовательных учреждениях, с целью недопущения нарушения гарантированных статьей 43 Конституции Российской Федерации [3] прав на получение бесплатного дошкольного образования.
- Удаленность предоставления места в дошкольном образовательном учреждении от места проживания несовершеннолетнего.
Вышеуказанная фраза встречается в основном в ответе на заявление о предоставлении места в дошкольном образовательном учреждении от органов местного самоуправления.
На практике оказывается следующим образом, после обращения в орган местного самоуправления с заявлением о предоставлении места в дошкольном образовательном учреждении, орган местного самоуправления начинает поиск места в выбранных дошкольных образованиях и при отсутствии места предлагает место в другом дошкольном образовательном учреждении, которое находится на большом отдалении от места проживания несовершеннолетнего ребенка.
К примеру: проживаете Вы в районе Сокольники г. Москвы и Вам предлагают место районе Западное Дегунино г. Москвы.
Казалось бы, никого нарушения прав несовершеннолетних нету, отнюдь это одно из грубейших нарушений права несовершеннолетнего.
Требования о предоставлении места в дошкольном образовательном учреждении в непосредственной близости от места жительства несовершеннолетнего ребенка отражено в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 мая 2006 года № 5-П [7]:
Требование территориальной доступности образовательных учреждений обусловлено интересами охраны здоровья детей и на федеральном уровне в виде пешеходной доступности образовательных учреждений предусмотрено пунктом 2.4 Постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 29 декабря 2010 г. № 189 «Об утверждении СанПиН 2.4.2.2821–10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях», где указано, что при строительстве дошкольных организаций следует учитывать радиус их пешеходной доступности в данном случае не более 300 м.
- Все указанные выше нормативные акты поддержал 05 июля 2017 года Конституционный суд РФ в своем Постановлении 18-П, указав, что образовательное учреждение должно находиться в пешеходной доступности от места жительства9 (https://pravo.ru/story/209719/) [9].
Вышеуказанные выводы Суда четко регламентируют порядок подбора места в дошкольном образовательном учреждении, где расстояние от места жительства до сада занимало бы наименьшее расстояние.
К сожалению, органы местного пренебрегают данными разъяснениями суда и иногда в надежде устроить несовершеннолетнего в дошкольное образовательное учреждение допускают нарушение его прав, которое в свою очередь недопустимо.
- Подмена понятия получения дошкольного образования и посещения группы по присмотру и уходу.
В практике часто встречаются случаи, когда орган местного самоуправления в случае отсутствия места в дошкольном образовательном учреждении предлагают родителям, опекунам несовершеннолетнего ребенка, место в дошкольном образовательном учреждении в группе по присмотру и уходу.
В связи с этим возникает вопрос, является ли предоставления места в дошкольном образовательном учреждении в группе по присмотру и уходу гарантированным Конституцией Российской Федерации3 право на бесплатное дошкольное образование?
Считаю, что место в дошкольном образовательном учреждении в группе по присмотру и уходу не является гарантированным Конституцией Российской Федерации [3] правом на бесплатное дошкольное образование.
С целью понимания сущности понятия группы по присмотру и уходу обратимся к Приказу Министерства просвещения Российской Федерации от 31 июля 2020 года № 373 «Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по основным общеобразовательным программам — образовательным программам дошкольного образования» [10] (далее — Приказ о порядке организации дошкольного образования).
Статьей 13 Приказа о порядке организации дошкольного образования [10] установлено, что образовательные программы дошкольного образования в образовательной организации осуществляется в группах.
В образовательной организации могут также быть организованы также группы по присмотру и уходу.
Группы по присмотру и уходу без реализации образовательной программы дошкольного образования для воспитанников в возрасте от 2 месяцев до прекращения образовательных отношений. В группах по присмотру и уходу обеспечивается комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня (статья 13 Приказа о порядке организации дошкольного образования [10]).
При дословном толковании определения «группы по присмотру и уходу» можно сделать вывод о том, что в данной группе образовательная деятельность не осуществляется.
Однако в судебной практике случаются ошибки при вынесении решения, как в примере решения Мытищинского районного суда Московской области по делу № 2А-539/2022 [11].
Основанием для отказа в удовлетворении исковых требований (признании бездействием органа местного самоуправления и предоставлении места в дошкольном образовательном учреждении несовершеннолетнему ребенку) явились действия направленные на предоставлении места в дошкольном образовательном учреждении в группе по присмотру и уходу.
Судьей Мытищинского городского суда Московской области незаконно отказано в удовлетворении исковых требований, которые выразились в неправильном толковании норм материального права [11].
По мнению судьи Мытищинского городского суда Московской области, предоставление места в группе по присмотру и уходу в дошкольном образовательном учреждении является достаточным условием для удовлетворения гарантированных Конституцией Российской Федерации [3] прав на бесплатное дошкольное образование [11].
В свою очередь апелляционным определением Московского областного суда решение по делу № 2А-539/20228 отменено и признано незаконным, по итогу исковые требований удовлетворены в полном объеме.
В связи с вышеизложенным, можно сделать вывод, что органами местного самоуправления необходимо усилить работу:
- В учете нуждающихся лиц в реализации конституционного права на бесплатное дошкольное образование;
- Увеличивать ежегодно количество мест в дошкольных образовательных учреждениях, с целью обеспечения мест всем обратившимся в органы местного самоуправления;
- Усилить работу с личным составом органов местного самоуправления в проведении профессиональных семинаров в аспекте действующего законодательства и судебной практики.
Литература:
- Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (ратифицирован Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 сентября 1973 г. и вступил в силу 3 января 1976 г.);
- Декларация ООН (1970);
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020);
- Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»;
- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 — ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
- Конвенция о правах ребенка6 (Принята резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 20.11.1989 года);
- Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 мая 2006 года № 5-П;
- Решение Анапского районного суда Краснодарского края от 10 января 2020 года по делу № 2А-104/2020;
- Постановление Конституционного суда РФ 18-П и https://pravo.ru/story/209719/;
- Приказ Министерства просвещения Российской Федерации от 31 июля 2020 года № 373 «Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по основным общеобразовательным программам — образовательным программам дошкольного образования».
- Решение Мытищинского районного суда Московской области по делу № 2А-539/2022
