В статье приводится теоретико-правовой аспект категории «административный спор»: анализируется его определение, называются признаки, позволяющие отличить его от иных видов правовых споров. В заключении формулируются выводы, направленные на расширение представления понятия административных споров, вытекающих из административных и административно-процессуальных отношений.
Основные результаты. В статье изучен понятийный аппарат института административного спора: понятие, особенности и признаки его характеризующие. При этом акцент делается на анализе свойств административно-правовых отношений, из которых и возникают административно-правовые споры.
Ключевые слова: система споров, административный спор, административно-правовые отношения, признаки административного спора.
Цель исследования — изучение административно-правового института «административный спор» в системе споров российской правовой системы.
Методы, использованные при исследовании : изучение, теоретический анализ литературы, сравнительно-правовой, формально-логический, наблюдение, конкретизация, анализ и синтез.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере порядка и особенностей разрешения административных споров.
Предметом исследования выступает административный спор, его понятие и особенности.
Актуальность исследования темы.
Повышенное внимание исследователей к проблемам административного спора не ослабевает уже много лет. Но, несмотря на это, многие научно-практические вопросы остаются дискуссионными. Существуют проблемы понятийного аппарата «административный спор» и его соотношение с другими категориями, такими как «экономический спор», «хозяйственный спор» и «публично-правовой спор».
Стремительное принятие Кодекса административного судопроизводства РФ не позволило в полной мере отразить в нем особенности административного судопроизводства. Для понимания специфики административного судопроизводства необходима глубокая проработка его теоретико-правовых основ с выделением особенностей административно-правового спора.
Наибольшие трудности в правоприменительной практике вызывают механизмы разрешения административных споров, обусловленные разнообразными видами административных производств и необходимостью учета особенностей каждого вида административных споров при их разрешении.
Прежде чем рассматривать понятие и особенности административных споров, следует отметить, что административный спор является производным от общетеоретической категории «спор», которая подробно изучена правовой наукой.
На протяжении всей жизни человека, в различных сферах его деятельности, ему неизбежно сопутствуют споры, поскольку они являются продуктом противоречий и столкновений между другими людьми, — в процессе осуществления деятельности человека его интересы могут пересекаться с интересами других людей, либо нарушаться его права и т. д. Но если одни из них могут быть разрешены человеком самостоятельно, то для успешного разрешения других приходится прибегать к помощи государственных органов, поскольку затрагиваются такие сферы жизни общества, стабильность которых государство обеспечивает силой своего принуждения. Определения спора, как правовой категории, будут рассмотрены далее.
Традиционно эта категория разрабатывалась применительно к гражданскому спору представителями цивилистических наук. В этой связи сформировалось устойчивое мнение о том, что сущность правового спора выражается наличием разногласий у противоположных его сторон [1].
Многие исследователи характеризуют спор сквозь призму определения «конфликт», подчеркивая при этом, что одно (спор) является составной частью другого (конфликт). Так, в понимании А. Б. Зеленцова юридический конфликт имеет широкое значение, в состав которого входит спор о праве как его разновидность [2].
Другие авторы, в частности И. М. Зайцев, под спором подразумевает конфликт, который разрешается в определенном процессуальном порядке [3]. Представляется, что определение А. Б. Зеленцова является более полным и точным, поскольку И. М. Зайцев по сути приравнивает спор к понятию «конфликт», которое на самом деле является более обширным (общее понятие) и включает в себя в том числе и споры (частное понятие).
Заслуживает внимание точка зрения тех авторов, которые под спором понимают столкновение мнений участников или субъектов определенного правоотношения по какому-либо правовому вопросу [4].
В этой связи необходимо выделить некоторые признаки, позволяющие отграничить правовой спор от иных видов споров, встречающихся в жизни человека.
Во-первых, у сторон должны быть какие-то взаимные претензии в отношении определенного объекта права. Это очевидно для частноправовых споров; однако в тех спорах, которые следуют из публичных правоотношений, например уголовных или административных, в качестве объекта выступает сам правопорядок, соблюдение которого предполагает возможное столкновение интересов какого-либо лица, например предпринимателя и субъекта, наделенного властными полномочиями. В любом другом споре, в частности в интеллектуальном, таких претензий может и не быть, а интерес участников заключен в отстаивании своего мнения или позиции в отношении какой-либо проблемы.
В-вторых, важнейшей особенностью спора как межотраслевого понятия, является наличие разногласий. Именно наличие разногласий или противоречий является спорообразующим фактором для любого подхода к его определению [5].
Третьим признаком, позволяющим выделить правовой спор, как особую категорию является наличие особого порядка разрешения спора. В отличие от споров, возникающих в обычной жизни человека (поговорили и разошлись), для правовых споров обязательна особая процедура их разрешения, порядок ее осуществления и возможность принудительного осуществления решения, вынесенного по спору правовыми средствами.
Обобщая изложенные определения, можно сказать, что спор как правовая категория, означает несогласие сторон по какому-либо правовому вопросу или разногласие в отношении в отношении определенного объекта права, с применением особой процедуры разрешения споров.
Важно отметить, что спор является нормальным и неотъемлемым элементом правовых отношений. Разрешение спора позволяет достичь справедливости, обеспечить соблюдение прав и обязанностей сторон, устанавливать должный правопорядок в обществе и государстве.
Отграничивая административный спор от иных видов правовых споров (имущественных, трудовых, налоговых, жилищных, конституционных) необходимо исходить из характеристики самих административно-правовых отношений. В этой связи следует раскрыть их понятие и сущность.
Административно-правовые отношения можно охарактеризовать как общественные отношения, связанные с реализацией публичных прав граждан и организаций при обязательном участии (содействии) носителей (органов) публичной власти.
Можно также сказать, что административно-правовые отношения — это отношения, возникающие между органами государственной власти, их должностными лицами и гражданами или юридическими лицами в сфере осуществления административных функций и регулирования публичных интересов.
Признаки, характеризующие особенности административно-правовых отношений, в достаточной мере раскрыты в административно-правовой литературе. Эти особенности позволяют выделять административно-правовые споры из массы иных. В качестве наиболее значимых из них остановимся на следующих.
1. Первая характеристика связана с особенностями субъектов административно-правовых отношений, которые возникают при участии двух сторон: с одной стороны, частных лиц: физические (граждане, иностранцы, лица без гражданства, индивидуальные предприниматели) либо юридические; с другой, носитель публичной власти: орган государственного управления: исполнительной или иной власти (например, Центробанк, Центризбирком), орган местного самоуправления, государственные и муниципальные организации и учреждения, наделенные властными полномочиями (например, Пенсионный фонд России, Федеральный таможенный комитет и т. д.), их должностные лица.
Вместе с тем административно-правовое регулирование наряду с правоотношениями, возникающими между субъектами публичной власти и частными лицами (физическими или юридическими), охватывает и регулирование правоотношений, складывающихся лишь с участием носителей публичной власти, например, между органами исполнительной власти разного уровня либо одноуровневыми, но с различной территориальной, отраслевой или функциональной компетенцией [6].
2. Предметом административных правоотношений выступает публично-правовое управленческое воздействие носителей публичной власти на общественные отношения как в целом, так и на поведение и статус отдельных лиц.
3. Объектом административно-правовых правоотношений являются административные права и обязанности, включая правовые нормы и нормативные акты, которые регулируют поведение сторон. Содержание исследуемых правоотношений выражается в административных актах, решениях и действиях органов государственной власти, которые призваны реализовывать заключенные в административном праве нормы.
3. Административные правоотношения имеет специфические цели: обеспечение публичных интересов, населения, государственного управления и выполнения функций административного аппарата. Публично-правовое управленческое воздействие, выступающее средством реализации компетенции носителей публичной власти, направлено на обеспечение реализации субъективных публичных прав граждан и организаций, в связи с этим как минимум не должно их нарушать.
Таким образом, еще раз подчеркнем, особенности административных споров вытекают из сущности административных правоотношений, характеризующихся определенными признаками.
Далее перейдем к рассмотрению понятия «административный спор».
Понятие «административный спор» рассматривается с точки зрения различных подходов.
Если в качестве определяющего критерия брать факт регулирования отношений нормами той или иной отрасли права, то тогда можно сделать вывод, что споры, возникающие между сторонами, поведение которых регулируется административно-правовыми нормами, можно отнести к административно-правовым спорам [7], либо «спор считается административным, если юридический вопрос, составляющий содержание спора, является вопросом административного права» [8].
Изложенные суждения представляются не совсем объективными, поскольку содержание административного правоотношения регулируется не только административным, но и гражданским и арбитражным процессуальным правом.
Зеленцов А. Б. и Яхин Ф. Ф. считают, что «исходя из сущности административного спора, его понятие следует определять через категорию «разногласие». Именно так он интерпретируется в зарубежной и русскоязычной литературе по гражданскому процессу, трудовому праву» [9].
На этой теоретической основе административно-правовой спор можно определить как разрешаемое судом в рамках определённой правовой процедуры разногласие формально-юридически равноправных сторон, как минимум одна из которых наделена публичными властными функциями и, следовательно, имеет преимущество в рамках материального, организационно-статусного, ресурсного обеспечения, по поводу прав и обязанностей сторон спора и (или) законности правовых актов управления.
При рассмотрении сущности административно-правового спора в теории права отмечается возможность его определения в узком и широком смысле. Так, исходя из первого посыла, Н. А. Сухарева рассматривает административно-правовой спор как спор о правах и обязанностях субъектов административного права, подчеркивая, что такой спор отличается от гражданско-правового спора прежде всего характером правоотношений и статусом спорящих субъектов [10].
В широком смысле административно-правовой спор выступает в качестве предмета административного судопроизводства.
При анализе действующего административного и административно-процессуального законодательства РФ, можно сделать вывод, что административной спор — это документально заявленное несогласие субъекта административных или административно-процессуальных правоотношений либо представителя неопределенного круга субъектов данных правоотношений с решением, действием или бездействием органа (должностного лица) публичной администрации либо иного субъекта, реализующего либо оказывающего содействие в реализации административно-публичных функций, которое по мнению заявителя спора нарушает, ущемляет или обременяет его субъективное право и поэтому обращено к компетентному органу (уполномоченному должностному лицу) публичной администрации либо компетентному суду (уполномоченному судье) в целях разрешения данного несогласия в специальном внесудебном либо судебном административно-процессуальном порядке, а именно: посредством административно-защитного производства либо посредством административно-защитного судопроизводства [11].
В свете изложенного полагаю, что административно-правовой спор, рассматриваемый в порядке административного судопроизводства, можно определить как спор, возникающий с участием носителя публичной власти в связи с состоявшимся с его стороны нарушением или угрозой нарушения субъективных публичных прав частного физического или юридического лица [12].
Проанализировав различные определения авторов с точки зрения того или иного подхода, обобщая, можно сказать, что административные споры — это состояние разногласия между двумя или более субъектами права, одним из которых всегда является государственный орган или его должностное лицо, возникающее из фактического изменения объема прав, возможности такого изменения или связанное с возложением дополнительных обязанностей на любого из субъектов административных правоотношений, вызванных действием (или бездействием) одной из сторон административного спора.
Исходя из многообразия определений, полученных в результате изучения и анализа правовой литературы, и точек зрения ученых-исследователей, можно выделить следующие признаки и особенности административного спора.
1. Для полноценной характеристики содержания административно-правового спора следует обратиться к его предмету, т. е. по поводу чего возникают разногласия сторон спора.
Органы публичного управления находятся с гражданами и организациями в различных правоотношениях: гражданских, административных, трудовых и т. д. Их действия не всегда влекут только административные последствия. Например, в случае заключения с юридическим лицом гражданско-правового договора. Спор по вопросу неисполнения договора сторонами не имеет административного характера, поскольку является гражданско-правовым. Логичным представляется, что спор может считаться административным только в случае, если его предмет является вопросом административного права.
2. Основанием для возникновения административного спора выступает состоявшееся нарушение субъективных публичных прав либо угроза его возникновения. Основание административного спора составляют юридические факты, выступающие правовой предпосылкой его возникновения как охранительного правоотношения.
Административный спор может возникнуть в случае, если одна сторона считает, что были нарушены ее права или интересы посредством действий (или бездействия) государственных органов или их должностных лиц.
3. Важнейшей особенностью административного спора является субъектный состав участников такого спора. Частноправовой подход к понимаю спора основан на постулате о юридическом равенстве (равноправии) сторон этого спора. Этот подход не может быть приемлем для административных споров, так как административные споры вытекают из публичных правоотношений, участники которых юридически не равны между собой (неравноправны). В административном споре, наоборот, как минимум один из участников спора, по общему правилу, имеет публично властные полномочия, применяемые в отношении другого участника [13].
4. Предметом разногласий могут одновременно являться публичные права и обязанности и законность правовых актов управления (возникновение споров возможно только по поводу законности нормативных актов, т. е. безотносительно к субъективным правам каких-либо лиц).
5. Наличие определённой законом процедуры его заявления, рассмотрения и разрешения. Административный спор требует урегулирования или разрешения средствами правовой системы, например, через арбитражные или судебные процедуры, либо внесудебным образом.
Одним из самых распространенных вопросов граждан является определение подведомственности дел, то есть разграничение их между арбитражными судами и судами общей юрисдикции. Другой не менее важной задачей для заявителей является правильное определение закона, на который следует ссылаться, обращаясь в суд, т. к. правовые отношения в этой области регламентируются большим количеством законодательных актов.
Правила рассмотрения указанных дел установлены КАС РФ или Кодексом об административных правонарушениях (КоАП РФ), а иногда и Гражданско-процессуальным кодексом (ГПК РФ).
В заключении еще раз подчеркнем. Признаки, характеризующие особенности административно-правовых отношений, отражают и особенности административно-правового спора. Именно свойства и специфика предмета административно-правовых отношений позволяет выделять административно-правовые споры из массы иных правовых споров.
Изученные свойства относятся к общим особенностям административного спора, и помогают его определить как самостоятельный вид спора в правовой системе России и отличить от других видов споров.
Литература:
- Нехороших А. М. Претензионное производство как институт досудебного урегулирования споров, возникающих из правоотношений по железнодорожной перевозке грузов: дис... канд. юрид. наук / А. М. Нехороших. — Саратов, 2004. — с. 28.
- Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М., 2009.
- Зайцев И. М. Сущность хозяйственных споров / И. М. Зайцев. — Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1974.
- Овчаров А. О., Иванова Л. Н., Мазин Н. С. Современные правовые механизмы разрешения международных экономических споров // Lex russica. 2018. N 3. С. 143–152.
- Дивин И. М. Административное судопроизводство по экономическим спорам: отдельные аспекты развития. М.: Статут, 2017. С. 10.
- Несвит Е. А. Административное судопроизводство: от сущности к расширению категорий дел // Российский судья. 2019. N 3. С. 17–22.
- Сухарева Н. В. Административно-правовые споры в сфере экономики // Право и экономика. 2001. N 4.
- Чечот Д. М. Неисковые производства. М., 1973. С. 28.
- Зеленцов А. Б., Яхин Ф. Ф. о предмете административно-правового спора // [Электронный ресурс]: https://www.lawmix.ru/comm/3494.
- Сухарева Н. В. Административно-правовые споры в сфере экономики // Право и экономика. 2001. N 4.
- Стахов А. И., Порываев С. А. Административные споры как неотъемлемый элемент современной правовой системы РФ // Журнал Правоприменение. 2022. Режим доступа [https://cyberleninka.ru/article/n/administrativnye-spory-kak-neotemlemyy-element-sovremennoy-pravovoy-sistemy-rossiyskoy-federatsii?ysclid=ll8403ga6k33322561].
- Несвит Е. А. Административное судопроизводство: от сущности к расширению категорий дел // Российский судья. 2019. N 3. С. 17–22.
- Токарев О. В. Административные акты: юридическое значение в системе публичного управления и обеспечение их законности // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. N 5. С. 29–35; Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // Российская газета. 2016. 3 октября.
