Почти во всех государствах существуют обособленные сообщества, называемые меньшинствами. Критерии, с помощью которых производят их дифференциацию, различны: конфессия, этническая принадлежность, самоопределение и пр. В ходе исторического процесса лица, принадлежащие к меньшинствам, зачастую дискриминировались по этническому, религиозному или языковому признаку и поэтому не полностью обладали правами человека и основными свободами. В XX в. лидерами ряда крупнейших государств было подписано несколько нормативно-правовых актов, гарантировавших меньшинствам возможность сохранения и развития самобытности, родного языка и традиций.
Проводимая на территории Российской Федерации национальная политика имеет свое законодательное обеспечение. Все нормативно-правовые акты, регулирующие данную сферу, можно разделить на четыре категории: международные, которые Россия ратифицировала; законы, принятые государственными органами России; региональные и муниципальные законодательные акты.
Кратко рассмотрим сперва международные правовые акты, к которым Российская Федерация присоединилась после 1991 г.
Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным меньшинствам [1] (получившую название «Декларация ООН о меньшинствах») была принята резолюцией 47/135 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 1992 г. и была ратифицирована в России в 1994 г. Декларация ООН «послужила отправной точкой для разработки законодательных актов по защите прав национальных меньшинств в Европе» [2].
По данному соглашению страны-подписанты были обязаны либо привести национальное законодательство в соответствие с положениями декларации, либо принять отдельные законодательные акты о защите прав национальных меньшинств. «Декларация ООН о меньшинствах» стала своего рода уточнением к Уставу ООН и Всеобщей декларации прав человека.
К международным правовым актам относится также «Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств» [3] Совета Европы, подписанная 1 февраля 1995 г. В Конвенции подробно перечисляются условия, позволяющие национальным меньшинствам выражать, сохранять и развивать свою самобытность: свобода религии, выражения, использования языка меньшинства и пр. Также изложены общие цели и принципы, касающиеся межгосударственных контактов, образования полного равенства религий, языков, средств массовой информации. Таким образом, Конвенция дополняет существующие права человека и фундаментальные свободы.
Конвенция СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, была подписана в Москве 21 октября 1994 г. Конвенция подтверждает положения международных актов в сфере защиты прав меньшинств, так же подтверждая право индивидуально или совместно с членами своей группы беспрепятственно выражать, сохранять и развивать свою этническую, языковую, культурную или религиозную самобытность. Действие конвенции СНГ не распространяется на граждан одного государства СНГ, если они проживают в других государствах, которые по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии или традициям отличаются от основного населения.
Данный перечень является далеко не полным списком международных нормативно-правовых актов, защищающих права лиц, принадлежащих к национальным, этническим или иным меньшинствам1. Кратко резюмируя, можно отметить, что во всех описанных выше документах провозглашаются одинаковые права и свободы национальных меньшинств, однако, ни в одном из текстов нет ясного соглашения о характерных признаках групп, которых можно причислить к данной категории.
Российские законы и законодательные акты, основываясь на международных, уточняют и дополняют их в контексте российской действительности.
Основы национальной политики в России заложены в Конституции, где говорится о многонациональном народе Российской Федерации [4].
В июне 1996 г. Президентом Российской Федерации была утверждена «Концепция государственной национальной политики Российской Федерации» (указ Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 г. № 909), которая стала программным нормативным актом, определяющим все направление национальной политики в государстве. В то же время концепция носит не обязательный, а исключительно рекомендательный характер.
Как это указано в самом тексте концепции, она «…призвана стать ориентиром для органов государственной власти при решении задач национального развития и регулирования межнациональных отношений» [5]. Как и международные акты, концепция так же гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его расы, национальности, языка, конфессиональной принадлежности, включенности в различные социальные сообщества и группы. Каждый гражданин имеет право на добровольное национальное самоопределение и оказание содействия развитию своей национальной культуре и языка.
С момента подписания концепции прошло 16 лет, за этот период накопился ряд пунктов, которые требуют уточнений. Так, требуется пересмотреть формулировки некоторых понятий, таких как «национальная политика» и «родной язык», необходимы уточнения всего понятийного аппарата документа. В разделе о сохранении культурного своеобразия народов России необходимо указать предполагаемые пути интеграции национальных культур в единое пространство общероссийской культуры. От экспертов также звучат рекомендации расширить такие направления национальной политики как противодействие экстремизму на национальной почве и поддержка соотечественников за рубежом и т. д. [6]
На сегодняшний день в России принят ряд законов, которые регулируют сферу национальных отношений, часть которых кратко рассмотрена ниже.
Это Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» [7], Закон РФ от 25 октября 1991 г. № 1807-I «О языках народов Российской Федерации» [8], Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» [9], Федеральный закон от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» [10], Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» [11]. Помимо этих, в нормативной базе российского законодательства существуют нормативно-правовые акты, в той или иной мере имеющие отношение к межнациональным отношениям.
В частности, к ним относятся: Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении граждан в Российской Федерации», Федеральный закон от 24.05.1999 № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», Указ Президента Российской Федерации от 30.06.1996 № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года».
Федеральный закон «О национально-культурной автономии» — наиболее часто упоминаемый в работах исследователей, посвященных межнациональным отношениям в России. Данный закон регулирует культурную сферу, затрагивает вопросы языка и сохранения самобытности этносов, впервые определены правовые основы создания и функционирования национально-культурных автономий на территории России.
В законе подробно указаны функции НКА, преимущественно относящиеся к общественной и культурной сферам: создание образовательных программ на национальном языке, «курсов по изучению истории, культуры, этнографии, традиционных видов трудовой деятельности», проведение «различных массовых мероприятий в области национальной культуры» [12]. Подобная направленность дает повод критикам называть закон чересчур ограниченным по сфере своего действия, не охватывающим всю полноту жизни этносов, а также недостаточно проработанным в отношении взаимодействия НКА и государственных органов [13].
Также в законе указано на характерную особенность НКА — объединения являются исключительно экстерриториальными общественными формированиями: «право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение» [14].
Федеральный закон «О языках народов Российской Федерации» охватывает сферы языкового общения, подлежащие правовому регулированию. В качестве государственного языка называется русский язык при возможности использования двух государственных языков на территориях республик. Также закон допускает использование родного языка в местах компактного проживания народов без образования территориальных объединений. Основным принципом является равноправие языков: государство способствует развитию национальных языков, двуязычия и многоязычия, недопустимыми называются ограничения и привилегии в использовании языков.
Законодательное обеспечение жизнедеятельности коренных народов ставит своей целью создание условий для формирования устойчивого развития малочисленных народов Севера и Дальнего Востока в рамках международных обязательств. В то же время специфические проблемы северных территорий в очень малой степени учитываются в правовой базе Российской Федерации [15]. Разработка новых законопроектов, вносящих те или иные изменения в существующую нормативно-правовую базу, ведется и в наши дни.
В 2012 г. Советом при Президенте по межнациональным отношениям был разработан проект Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации в соответствии с указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012. № 602 «Об обеспечении межнационального согласия». Необходимость разработки подобного документа была вызвана потребностью в пересмотре и корректировке концепции государственной национальной политики, многие положения которой давно нуждались в уточнении и дополнении. В проекте стратегии были сформулированы цель и задачи государственной национальной политики: содействие формированию общероссийской гражданской нации, поддержка этнокультурного разнообразия, укрепление межнационального мира и согласия, а также интеграция и адаптация мигрантов в российское общество [16].
На практике, из всех мер наиболее широкое распространение получили те, которые в первую очередь направлены на создание культурных объединений, возрождение, распространение и презентацию национальной культуры, введение образовательных программ, посвященных национальным языку и истории. Также именно данные инициативы получают поддержку федеральных и региональных органов власти, и это, в свою очередь, приводит к тому, что «в обыденном сознании этнокультурная политика ассоциируется с поддержкой традиционной народной культуры, однако это лишь одно из направлений» [17, с. 44–56].
В российских нормативных документах, регулирующих сферу межнациональных отношений, зачастую нигде не зафиксировано, за счет каких средств должно проводиться финансирование мероприятий этнокультурного развития народов России, а также кто из представителей региональных органов власти должен обеспечивать это финансирование [18].
Еще один немаловажный аспект, касающийся законодательного обеспечения, — отсутствие критериев, по которым происходит определение национальной или этнической принадлежности человека, является она результатом исключительно самоопределения или должна складываться из определенных параметров. Терминологический аппарат также лишен ясности в части применения определений характеризуемой категории лиц. В российских законодательных актах нашло применение понятие народы России (Российской Федерации), в отдельных случаях, когда имеются в виду группы, проживающие на территории Сибири и Дальнего Востока, добавляется характеристика «коренные малочисленные», основным признаком которых принято считать традиционный уклад жизни без создания государственно-национальных или национально-территориальных образований. Исключение составляет закон «О национально-культурной автономии», где основное понятие — этнические общности. Неясным остается, совпадает ли смысловое значение определений «народы России» и «этнические общности» или они охватывают различные категории населения. Добавив к списку дефиницию «многонациональный народ» из Конституции Российской Федерации, можно сделать вывод, что единая общность всего населения государства — народ — складывается из совокупности отдельных наций, которые, тем не менее, в отдельных законах называются народами. Усугубляет ситуацию терминологическая неопределенность во втором по значимости, после Конституции, документе — Концепции государственной национальной политики Российской Федерации. В международных нормативно-правовых актах относительно этого наблюдается единогласие: во всех документах лица, объединенные по этническому признаку, называются национальными меньшинствами.
Терминологической вариативности сферы межнациональных отношений в России посвящены многочисленные исследования, которые до сих пор не исчерпали тему и дискуссия о выборе понятий продолжается и в наши дни.
Литература:
Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам. — Режим доступа: http://www.ohchr.org/Documents/Publications/GuideMinoritiesru.pdf
Проблема правового регулирования и защиты прав национальных меньшинств в Российской Федерации / Дубровин, Ю.Д. // В мире права. — 2000. — № 2. — Режим доступа: http://www.law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1146484
Рамочная Конвенция о защите национальных меньшинств. — Режим доступа: http://base.garant.ru/2540487
Конституция Российской Федерации. — Режим доступа: http://www.constitution.ru/10003000/10003000–3.htm
Концепция государственной национальной политики Российской Федерации. — Режим доступа: www.russia.edu.ru/information/legal/law/up/909/2051
Тишков В. Как обновить концепцию национальной политики? — Режим доступа: http://valerytishkov.ru/cntnt/publikacii3/publikacii/kak_obnovi.html
Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (с изменениями и дополнениями). — Режим доступа: http://base.garant.ru/135765
Закон РФ от 25 октября 1991 г. № 1807-I «О языках народов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). — Режим доступа: http://base.garant.ru/10148970
Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). — Режим доступа: http://base.garant.ru/180406
Федеральный закон от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). — Режим доступа: http://base.garant.ru/182356
Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). — Режим доступа: http://base.garant.ru/12122856
Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (с изменениями и дополнениями). — Режим просмотра: http://base.garant.ru/135765
Нам И. Реализация Закона РФ «О национально-культурной автономии» // Бюллетень Сети этнологического мониторинга и раннего предупреждения конфликтов. — № 16. — 1998. — Режим доступа: http://old.iea.ras.ru/topic/law/publ/nam1998.html
Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (с изменениями и дополнениями). — Режим доступа: http://base.garant.ru/135765
Доклад «Об основах государственной политики Российской Федерации в районах Севера». — Режим доступа: http://archive.kremlin.ru/text/appears2/2004/04/28/97302.shtml
Зорин В. Стратегия государственной национальной политики РФ — это документ общественного согласия. — Режим доступа: http://www.bashinform.ru/news/513551
Мусин Д. А., Василенко Ю. В. Этнокультурная политика в Пермском крае: опыт гармонизации межнациональных отношений // Ars administrandi. — № 1. — 2010. — С. 44–56.
Вятчанин Н. Термин «этнос» не заменит «нацию» // Парламентская газета. — 28.11.2007. — Режим доступа: http://www.pressmon.com/cgi-bin/press_view.cgi?id=2082411
1 Всеобщая декларация прав человека, Конвенция о предупреждении геноцида и наказании за него, Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Декларация о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений, Международный пакт о гражданских и политических правах.