В статье рассматриваются правовые институты административного судопроизводства зарубежных стран в целях поиска предложений по совершенствованию российского административно-процессуального законодательства.
Авторы рассматривают французскую, немецкую, английскую модели административной юстиции, сравнивая их между собой, а также выявляя положительные стороны.
Авторами делается вывод, что наиболее подходящей для российской ситуации является немецкая модель, которая предусматривает создание независимой системы административных судов.
Ключевые слова: административная юстиция, административные суды, Французская модель, Немецкая модель, административное судопроизводство.
В связи с проводимой в России реформой административного судопроизводства целесообразно изучить аналогичные правовые институты в других странах с целью выявления существующих недостатков и возможных путей их устранения, а также сформулировать предложения по совершенствованию административно- процессуального законодательства.
Следует отметить, что понятие административной юстиции как в других странах, так и в России неоднозначно.
Административная юстиция — это судебная процедура, осуществляемая судебным органом, в которой такие решения по жалобам на акты, принятые административным органом, или на акты административного органа основываются на материально-правовых решениях, они принимаются на основе процессуальных норм.
На сегодняшний день существует несколько классификаций моделей административной юстиции; Соловьев А. А. и Опалев Р. О. указывают, что чаще всего зарубежные ученые выделяют три модели: английскую, французскую и немецкую.
Зеленцов А. Б., напротив, классифицирует модели по критериям компетентности компетентных органов и приоритетных целей этих органов. По первому критерию ученый различает специализированные модели административных судов, в том числе немецкую и французскую модели, и модели общей судебной юрисдикции 2 .
Рассмотрим данные модели более подробно.
Французская и немецкая модели отличаются наличием специализированных административных судов. Как отмечает А. Б. Зеленцов, необходимость этого обусловлена различиями между частным и публичным правом, гражданским правом и административными спорами. Кроме того, в большинстве развитых стран, относящихся к данным моделям административной юстиции, существуют отдельные процессуальные законы, регулирующие порядок судопроизводства, например, Федеральный закон Германии от 21 января 1960 года «Об административном судопроизводстве», Закон Испании № 29/1998 от 13 июля 1998 года «Об административном судопроизводстве» и др.
Согласно принципу разделения властей, законодательная, исполнительная и судебная ветви власти являются независимыми и не подчиняются друг другу.
Французская модель основана на том, что разрешение административных споров требует оценки действий и бездействия административных органов, которые являются специальными субъектами права, и поэтому эта оценка должна происходить в рамках самой административной власти. Судебное разбирательство осуществляется административными трибуналами общей и специальной административной юрисдикции.
Во Франции, например, в настоящее время существуют две отдельные судебные системы — суды общей юрисдикции и административные суды, причем последние являются, частью исполнительной власти.
Систему административных судов возглавляет Государственный совет, который осуществляет юрисдикцию в качестве суда первой, апелляционной и кассационной инстанций по различным категориям дел. Помимо осуществления судебной власти, Государственный совет обладает широким спектром других полномочий.
Например, Государственный совет также участвует в законодательном процессе, выдавая заключения, формулируя позиции и поправки, подготавливая и разрабатывая законы по запросам. За ними следуют Административный апелляционный суд, Административный суд и Специализированный административный суд. Последний включает в себя Финансовый суд и Национальный суд по вопросам предоставления убежища. Административные суды обладают юрисдикцией в отношении всех административных споров, за исключением тех, которые делегированы законом другим судам. Их решения обычно выносятся коллегиально или, в серьезных случаях, на пленарном заседании. Административный суд и Административный апелляционный суд также выполняют консультативные функции. Среди специализированных судов особого упоминания заслуживает Финансовый суд, в состав которого входят Аудиторская палата, Региональная и окружная аудиторская палата и Палата по бюджету и финансовой дисциплине. Аудиторский суд отвечает за проверку финансовой отчетности государственных органов, а также за пересмотр решений нижестоящих судов в апелляционном порядке. Региональные аудиторские суды отвечают за проверку отчетности органов государственной власти на своей территории, а областные аудиторские суды обладают аналогичными полномочиями.
Суд по бюджету и финансовой дисциплине, в свою очередь, рассматривает дела в отношении государственных служащих. Следует также отметить, что французские суды можно разделить на несколько типов, в зависимости от вида оспариваемого деяния и характера претензий потерпевшего.
Во-первых, разбирательства общего характера, в которых оспариваются административные акты.
Во-вторых, это ответные разбирательства, применяемые в спорах о государственной собственности, серьезных административных правонарушениях или дисциплинарных взысканиях.
В-третьих, производство по юридическому толкованию или оценке законности, применяемое в ответ на запрос суда общей юрисдикции.
В-четвертых, производство по аннулированию, в рамках которого суд имеет право отменить административный акт полностью или частично.
Немецкая модель основана на существовании независимых отделений судов вне общей судебной системы. Это разделение основано на независимости от исполнительной власти и разделении государственных и частных интересов. В результате, в отличие от французской модели, административные суды находятся не в исполнительной, а в судебной ветви власти. Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 года в статье 19 (4) гласит, что если права человека нарушены государственным органом, он может обратиться в суд. Суды общей юрисдикции обладают юрисдикцией, если не установлена иная юрисдикция.
Отношения в сфере административной юрисдикции регулируются Законом Германии от 21 января 1960 года «Об административной юрисдикции».
Административная юрисдикция осуществляется независимыми судами, которые отделены от административных органов. Система административных судов включает в себя Федеральный административный суд, Высший административный суд Рендера и Административный суд Рендера. Они являются независимыми. Как правило, административный суд Рендера рассматривает все споры, за исключением тех, которые относятся к компетенции других судов, и тех, которые носят конституционный характер. Высший административный суд, с другой стороны, рассматривает апелляции административных судов, а также выступает в качестве первой инстанции по некоторым видам дел. Например, споры, касающиеся строительства, эксплуатации или реконструкции электростанций с реакторами на твердом, жидком или газообразном топливе тепловой мощностью более 300 мегаватт, рассматриваются Высшим административным судом первой инстанции.
Федеральный административный суд рассматривает дела в первой и второй инстанциях и рассматривает некоторые дела в первой и последней инстанциях. Он выносит решения в первой и последней инстанции по публично-правовым спорам, не носящим конституционного характера, например, между Федерацией и отдельными землями, между отдельными землями и по спорам о высылке. Следует также отметить, что в судебную систему Германии входят и другие суды, в юрисдикцию которых входят определенные категории административных дел, например, социальные суды и финансовые суды. Отличительной особенностью немецкой административной юстиции является активная роль судов в проявлении инициативы в сборе доказательств. Определенный интерес представляет англосаксонская модель административной юстиции, применяемая в США, Великобритании, Канаде и Австралии 1 .
Основным законодательным актом, регулирующим общественные отношения, рассматриваемым в Великобритании, является Закон Великобритании 2007 года».
В настоящее время в Великобритании существует система трибуналов, которые являются квазисудебными органами и занимают промежуточное положение между административной и судебной властью. Эти учреждения в первую очередь предназначены для рассмотрения широкого спектра споров между частными лицами и государством. Основными элементами системы являются трибунал первой инстанции и вышестоящий трибунал, состоящий из нескольких трибуналов. Трибуналы могут пересматривать свои решения по собственной инициативе, а также по заявлениям частных лиц. Решения трибуналов также могут быть обжалованы в суде. Высокий суд правосудия имеет право создавать прецеденты, которые обязательны для рассмотрения в первой инстанции. Помимо этих органов, система административной юстиции Великобритании включает Административный суд — специализированный суд, расположенный в отделении Королевской скамьи Верховного суда, который имеет право пересматривать решения, в частности, судов, трибуналов, других органов власти и т. д.
Апелляционный суд, Верховный суд, окружные суды, Суд короны и суд магистратов также обладают определенными полномочиями в области административной юстиции. Основным законодательством, регулирующим административную юстицию в США, является Закон об административной процедуре 1946 года и аналогичные законы штатов; А. А. Соловьев и Р. О. Опалев утверждают, что именно административные органы играют важную роль в рассматриваемой сфере, а именно дипломатические и военные, парламентские, судебные органы, столичные власти, законодательные органы штатов и др. власти, законодательные органы штатов, и включает всех представителей власти США, независимо от того, подчиняются они другим органам или нет. Эти органы можно разделить на административные и независимые. Основной характеристикой первых является то, что их возглавляют должностные лица, назначаемые президентом и ответственные перед ним. Независимые исполнительные органы, с другой стороны, создаются Конгрессом для регулирования различных сфер общественной жизни. В состав этих органов входят административные судьи с довольно особым статусом.
Суды общей юрисдикции рассматривают жалобы на законность решений и действий административных органов и должностных лиц и в первую очередь занимаются конституционным контролем.
Таким образом, разрешение административных споров в зарубежных странах осуществляется специализированными судами, судами общей юрисдикции и квазисудебными органами, функционирующими как в судебной, так и в административной системах. Таким образом, органы административной юстиции весьма различны как по своей природе, так и по объему своих полномочий.
В России сегодня административное судопроизводство регулируется специальным законом — Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ 1 . В то же время административное судопроизводство, осуществляемое арбитражными судами, регулируется Арбитражным процессуальным кодексом РФ. Принятие КАС РФ вызвало достаточно много споров, в том числе об обоснованности его существования и тождественности АПК РФ.
Считаю, существование отдельного закона, посвященного административному судопроизводству, обусловлено особенностями регулируемых им отношений. Поэтому принятие КАС РФ является шагом вперед в развитии административной юстиции в России. Как отмечалось ранее, административное судопроизводство осуществляется судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Такой подход имеет своих критиков. На законодательном уровне предпринимались попытки создать систему административных судов, но они не увенчались успехом. Проанализировав модели организации административной юстиции в зарубежных странах, мы пришли к выводу, что наиболее подходящей для российской ситуации является немецкая модель, которая предусматривает создание независимой системы административных судов.
Как и во Франции и Великобритании, разрешение правовых споров должно происходить в рамках судебной, а не исполнительной власти. Конечно, нельзя исключать возможности рассмотрения споров органами, относящимися к административной власти, например, комиссией, рассматривающей споры о результатах определения цены земельного кадастра. Однако основным органом разрешения споров должен быть суд. В то же время создание специализированных судов будет способствовать сужению квалификации судей, повышению качества разрешения споров и снижению нагрузки на суды общей юрисдикции
Литература:
- Соловьев А. А., Опалев Р. О. Административная юстиция в зарубежных государствах: особенности функционирования отдельных институтов административного судопроизводства: Монография. М.: Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА), 2017. — С.19.
- Зеленцов А. Б. Модели административной юстиции в современном мире и особенности ее организации в России // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. — 2015. — № 8 (12). — С.39.
- Слепченко В. А. Некоторые аспекты административной юстиции в зарубежных странах и в России // Вопросы российской юстиции, 2020. — С.23.
- Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 17.02.2023) // Собрание законодательства РФ. — 2015. — № 10. — Ст. 139
