В новых условиях развития российской государственности и состояния гражданского общества назрела необходимость совершенствования административного законодательства, регулирующего широкий круг общественных отношений во всех сферах государственного управления, организации и деятельности органов исполнительной власти, государственных служащих на федеральном и региональном уровнях. Концепция развития административного законодательства должна в современных условиях учитывать, с одной стороны, особенности этапы развития Российской Федерации, а с другой, общемировые и европейские тенденции совершенствования административного законодательства.
Со вступлением в силу Кодекса административного производства Российской Федерации (далее КАС РФ) фактически сформировалась новая отрасль права с присущими ей особыми предметом и методом правового регулирования. Однако это не столько разрешило существующие процессуальные проблемы и упростило работу суда, сколько породило новые вопросы и проблемы на практике.
Обратимся к возможным вариантам развития административного судопроизводства, предлагаемым разными авторами. Согласно анализу научных исследований, статей многими авторами предлагается создание специальных административных судов для рассмотрения дел в порядке КАС РФ.
Как полагает Ю. Н. Старилов, дальнейшим направлением развития административного судопроизводства должно стать учреждение административных судов [4, с. 299]. Обоснованно, что для осуществления административного правосудия нужен судья и суд, к подведомственности которого процессуальным законом относилось бы рассмотрение и разрешение соответствующих дел.
Осуществление административного судопроизводства судами общей юрисдикции по установленным в специальном процессуальном законе правилам создает надлежащую основу для разрешения административных дел, возникающих из публичных правоотношений. Думается, создание административных судов явит собой важный шаг в развитии административного судопроизводства.
Мы считаем, что нецелесообразно в настоящее время создание в России отдельной специализированной системы административных судов, судебная система к этому пока не готова. Для становления самостоятельной науки административного процесса еще потребуются дальнейшие исследования теоретических проблем в данной сфере, анализ практики применения уже существующих административно-процессуальных норм, последующие дополнения и усовершенствования КАС РФ.
При этом не исключаем возможности в будущем, в случае изменения общественных отношений, развития административно-процессуальной науки, изменения подсудности определенных категорий дел, а также, основываясь на результатах деятельности судов по применению КАС РФ создания таких судов.
Стоит учитывать, что подобный опыт имеется у зарубежных стран. Независимость судебных административных органов во Франции гарантирована Конституцией, и никакой другой государственный орган не вправе заменить их при разрешении вопросов, отнесенных к их компетенции. Современная система административной юстиции Франции имеет трехуровневую структуру, которая включает административные суды, административные апелляционные трибуналы, Государственный совет (его специальная секция). Как указывается в литературе, система защиты прав граждан от действий во Франции является признанной во всем мире и послужила основой создания административной юстиции в США, Великобритании, Германии [3, с. 135].
Принимая во внимание положительную оценку деятельности административных судов во Франции, Российской Федерации надлежит перенять опыт данного государства, сформировав систему административных судов.
Правильное определение суда, компетентного рассмотреть дело, является одним из фундаментальных принципов правосудия и его конституционной гарантией, что прямо предусмотрено п. 1 ст. 47 Конституции Российской Федерации.
Кроме создания административных судов также авторами предлагается одновременное функционирование административных судов в рамках существующей судебной системы, т. е. как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах.
Это невыгодно прежде всего с точки зрения экономики: потребуются большие финансовые затраты на создание, размещение и оборудование таких судов, выплату заработной платы судьям и иным работникам суда. Кроме того, такая схема вызовет затруднения у лиц, обращающихся в эти судебные органы за защитой своих прав и законных интересов, особенно при определении подведомственности споров.
Следующей идеей развития административного судопроизводства является принятие единого федерального конституционного закона, регулирующего процедуру рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах.
Однако в одном нормативно-правовом акте сложно установить единую процедуру для рассмотрения в арбитражных судах и судах общей юрисдикции дел, возникающих из административных правоотношений, отличающихся правовой природой и субъектным составом. Разработка и принятие подобного акта в ближайшее время являются затруднительными.
На данный момент усовершенствование административного судопроизводства в рамках существующих судебных систем путем внесения соответствующих изменений в КАС РФ, АПК РФ и ГПК РФ представляется наиболее приемлемым в правовом, практическом и финансово-экономическом аспектах.
При рассмотрении проблем административного судопроизводства необходимо обратить внимание на ряд аспектов.
Для успешной и эффективной реализации административного производства необходимы три составляющие: судоустройство, особый процесс и специализация судей по разрешению административных дел.
Специализация судей по вопросам публичного администрирования помогает им больше проникать в суть данных и принимать более квалифицированные решения.
В судах общей юрисдикции присутствует четко выраженная специализация судей по рассмотрению административных дел, установленная на законодательном уровне. Федеральным конституционным законом от 12.03.2014 № 5-ФКЗ были внесены соответствующие изменения в закон от 7 февраля 2011 года № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» и перечень судебных коллегий Верховного Суда РФ, кассационных судов и апелляционных судов был дополнен судебной коллегией по административным делам [1]. Однако в районных судах такую систему разделения применить не получится, в связи с меньшим количеством административных дел, в отличие от остальных.
Административное судопроизводство, урегулированное КАС РФ, в полной мере соответствует поставленным перед ним задачам.
Глава 22 КАС РФ устанавливает особые сроки производства в судах общей юрисдикции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. В частности, дела об оспаривании решений административных органов рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий месяц, а Верховным Судом Российской Федерации в течение двух месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд [2].
При рассмотрении административных дел четко определена роль суда. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц возлагается на органы и лица, принявшие оспариваемый акт, решение, совершившие оспариваемое действие (бездействие).
Не умаляя достоинства КАС РФ, следует отметить, что правоприменительная административно-юрисдикционная практика требует дальнейшего развития и совершенствования административного судопроизводства в судах общей юрисдикции.
Как показывает судебная практика, в настоящее время большая часть административных дел рассматривается судами общей юрисдикции и с каждым годом это число значительно возрастает. Только за 2022 год было рассмотрено около 5 млн. дел, тогда как арбитражные суды, которые существуют отдельно от судов общей юрисдикции, рассматривают намного меньше дел — 1,7 млн. за 2022 год.
Наиболее приемлемым, эффективным как в финансово-экономическом, так и в организационном аспектах является не ломка устоявшихся судебных систем и создание административных судов, а реформирование административного судопроизводства в судах общей юрисдикции с целью его совершенствования.
Самостоятельным направлением совершенствования российской модели правосудия выступает расширение сферы применения судами цифровых технологий, в административном судопроизводстве в том числе. Верховный Суд уделяет внимание передовым научным разработкам Института по вопросам цифровизации права, в том числе о защите прав человека в цифровую эпоху.
18 августа 2022 года состоялось XVII Совещание председателей Верховных судов государств-членов Шанхайской организации сотрудничества. В рамках встречи обсуждались в том числе становление и развитие административного судопроизводства в России.
Так, Председатель Верховного Суда РФ Вячеслав Лебедев озвучил предложения в части совершенствования административной юстиции. В частности, представляется целесообразным:
— установить возможность одновременного предъявления требования о признании незаконным решения, действия или бездействия и требования о компенсации морального вреда;
— предусмотреть обязательное досудебное урегулирование по делам об оспаривании решений, действий и бездействия таможенных и антимонопольных органов;
— закрепить возможность рассмотрения административных дел в апелляционной, кассационной и надзорной инстанциях по электронным материалам, сформированным и заверенным тем судом, в котором находятся материалы дела на бумажном носителе.
Федеральным законом от 24.07.2023 N 349-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» ч. 1 ст. 70 КАС РФ уже дополнена положением о том, что по поручению суда вышестоящей инстанции суд изготавливает и заверяет в установленном порядке электронные копии имеющихся в материалах дела письменных доказательств и иных документов, формируя электронные материалы административного дела, после чего производство по делу в судах апелляционной, кассационной, надзорной инстанций может вестись по электронным материалам такого дела. При необходимости суд вышестоящей инстанции будет вправе запросить у суда, сформировавшего электронные материалы административного дела, подлинники письменных доказательств по делу [2].
Такое положение введено для ускорения судопроизводства, в том числе по категориям споров с укороченными сроками рассмотрения, к примеру о нарушении избирательных прав. Предлагаемое правило отсутствует в иных процессуальных кодексах, хотя, как известно, в рамках судопроизводства в арбитражных судах подобные электронные материалы дела доступны в картотеке арбитражных дел, однако в АПК РФ отсутствует само право суда рассматривать жалобы исключительно на основе электронных материалов.
Пока на практике применение этого положения нами пока не встречалось.
Шаги в таком направлении определенно унифицируют подходы, связанные с оптимизацией как сроков, так и вероятности фактического получения судебных актов. Формирование же электронных копий документов, имеющихся в деле, по поручению суда вышестоящей инстанции хоть и видится одним из необходимых элементов общей политики в области оцифровывания информации, но со всей очевидностью увеличит и без того кропотливый и объемный труд секретарей и помощников судебного состава.
В связи с этим предлагаем постепенно по некоторым категориям дел, например тем же делам о нарушении избирательных прав перейти на электронный учет и на практике посмотреть эффективность данного учета, и при положительных результатах переходить на ведение дел в электронном виде полностью, исключая бумажный вариант.
Также дополнена ч. 3 ст. 135 Кодекса о том, что суд вправе самостоятельно получать нужные для рассмотрения и разрешения административного дела сведения из открытых источников (в том числе из госреестров, размещенных на официальных интернет-сайтах соответствующих органов госвласти, органов местного самоуправления) либо посредством программных комплексов взаимодействия судов с вышеуказанными инстанциями.
Получение же судами из открытых источников на официальных ресурсах необходимых сведений позволит в том числе снизить финансовые издержки, в первую очередь заявителей, которым приходилось с целью доказывания своих доводов прибегать к помощи специалистов, экспертов, нотариусов.
Продолжая тему цифровизации стоит отметить, что в прошлом году благодаря видео-конференц-связи проведено более 500 тыс. судебных заседаний, а с использованием веб-конференции — свыше 460 тыс. судебных заседаний, в электронном виде в суды подано более 5,5 млн. документов.
Таким образом, развитие административного судопроизводства в судах общей юрисдикции Российской Федерации является важной системной гарантией защиты прав невластных субъектов (граждан и организаций) от административного произвола. Пленумом Верховного Суда РФ принято 24 постановления по вопросам рассмотрения административных дел и внесено в Государственную Думу пять проектов федеральных законов, направленных на совершенствование административной юстиции. Формирование административного судопроизводства в полной мере не завершено, и его потенциал еще предстоит реализовать.
Литература:
- Федеральный конституционный закон от 12.03.2014 N 5-ФКЗ (ред. от 06.11.2020) «О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы в связи с принятием Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» и признании утратившим силу Федерального конституционного закона «О Дисциплинарном судебном присутствии»//«Российская газета», N 59, 14.03.2014;
- Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 17.12.2020) // «Собрание законодательства РФ», № 10, 14.11.2002;
- Соловьев А. А., Остроумов А. А. Зарубежные модели административной юстиции: Учеб. пособие для аспирантов. — М.: Изд-во МГЮА им. Кутафина О. Е., 2015. — 232 с.;
- Старилов Ю. Н. Административные процедуры, административное судопроизводство, административно-деликтное право: три основных направления модернизации российского законодательства / Ю. Н. Старилов // Ежегодник публичного права 2015: Административный процесс. — М.: Инфотропик Медиа, 2015. — С. 299–331.
- Адвокаты прокомментировали законопроект Верховного Суда о внесении поправок в КАС РФ. — Текст: электронный //: [сайт]. — URL: https://www.advgazeta.ru/novosti/advokaty-prokommentirovali-zakonoproekt-verkhovnogo-suda-o-vnesenii-popravok-v-kas-rf/ (дата обращения: 07.11.2023).
- Шепелев, В. А. Современная концепция административного правосудия России / В. А. Шепелев. — Текст: непосредственный // Молодой ученый. — 2019. — № 37 (275). — С. 71–76. — URL: https://moluch.ru/archive/275/62397/ (дата обращения: 07.11.2023).
