В статье излагается концепция, согласно которой трёхзвенная структура федеративной организации Российского государства имеет в своей основе три уровня публичной власти, которые установлены и закреплены в Конституции Российской Федерации и текущем конституционном законодательстве.
Соответственно в подлинной политической действительности сформированы и функционируют три вида субъектов Российской Федерации: общероссийский субъект федерации — союзное государство в целом; региональные субъекты федерации: республики в составе РФ, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа; муниципальные квази-субъекты федерации: муниципальные образования, осуществляющие переданные им федеральными и региональными законами государственно-властные полномочия.
Каждый вид субъектов федерации обладает квалификационными признаками, которые позволяют идентифицировать его как структурную составную часть единого союзного государства: 1) имеет конституционную основу создания и функционирования, 2) составляющие его субъекты осуществляют государственную власть, 3) сформировал собственную правовую систему, 4) является субъектом законотворческой деятельности, 5) в сфере экономических отношений обладает своей формой собственности, 6) имеет собственный бюджет.
Ключевые слова: публичная власть, структура, федерация, субъект федерации, федеративная архитектура.
Государственное устройство как структурно-функциональная организация государственной власти характеризуется высокой динамичностью, оно постоянно находится в движении, развивается и изменяется вслед за преобразованиями в социально-экономической и политической сферах жизни общества. Закономерно поэтому, что вопросы, связанные с состоянием и развитием государственного устройства, постоянно присутствуют в научных исследованиях российских конституционалистов [1]. В числе актуальных задач в этой области конституционного права важное место занимают вопросы о субъектах Российской Федерации.
Анализ действующей Конституции Российской Федерации и конституционного законодательства свидетельствует о том, что установленная Основным Законом вертикаль публичной власти имеет трёхуровневую структуру. Убедительным доказательством существования и функционирования такой организации публичной власти является активное использование этой конституционной модели в реальной практике государственного управления.
Так, в сфере нормативно-правового регулирования уровни публичной власти впервые были выделены и закреплены в Государственной программе РФ «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами», которая утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2016 года № 445 [2]. В соответствии с этим документом система межбюджетных отношений в РФ включает в себя федеральный, региональный и муниципальный уровни. Каждый уровень представлен своей системой органов публичной власти, полномочия которых разграничены с учётом трёхзвенной федеративной архитектуры Российского государства. В системе федерального законодательства в настоящее время уровни публичной власти чётко и конкретно закреплены в статье 2 федерального закона «О Государственном Совете Российской Федерации» от 8 декабря 2020 года № 394-ФЗ [3], где сказано: «Под единой системой публичной власти понимаются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности, осуществляющие в конституционно установленных пределах на основе принципов согласованного функционирования и устанавливаемого на основании Конституции Российской Федерации и в соответствии с законодательством организационно-правового, функционального и финансово-бюджетного взаимодействия, в том числе по вопросам передачи полномочий между уровнями публичной власти, свою деятельность в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий для социально-экономического развития государства».
Ознакомление с опытом осуществления публичной власти показывает, что на каждом уровне единой системы публичной власти в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством созданы и успешно функционируют политические субстанции, наделённые правом осуществлять государственную власть в пределах своих полномочий. Последние по содержанию своих государственно-правовых признаков и функций являются субъектами федеративных отношений.
Исследование правовой природы указанных политических субстанций убеждает в том, что установленная Конституцией РФ и конституционным законодательством трёхзвенная структура публичной власти предопределяет собой компонентный состав федеративных отношений, который, адекватно отражая структурную организацию публичной власти, состоит из трёх видов субъектов федерации:
Первый вид : общероссийский субъект федерации — суверенное и целостное Российское государство в лице федеральных органов государственной власти;
Второй вид : региональные субъекты федерации — республики в составе РФ, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа;
Третий вид : муниципальные квази-субъекты федерации — муниципальные образования как участники процесса осуществления государственной власти и соответственно участники федеративной жизни.
Во всех случаях, когда речь идёт о субъектах федерации, имеется в виду составная часть сложноустроенного союзного государства, которая характеризуется такими признаками, которые отличают субъект федерации от обычной административной территориальной единицы и самодостаточны для специфического статуса субъекта федерации. Соответственно для того, чтобы ответить на вопрос, что такое субъект федерации, необходимо выявить и описать имманентно присущие ему признаки.
Важнейшей задачей в вопросе о том, какими квалификационными признаками должна обладать политическая субстанция для признания её субъектом федерации , является выявление таких социальных и юридических возможностей соответствующего территориального коллектива, которые позволяют данному политическому образованию осуществлять государственную власть в составе единой системы публичной власти. При этом, на наш взгляд, критерии признания той или иной территории субъектом федерации надо искать не в численности населения и объёме хозяйственного потенциала, а поскольку речь идёт о политической и публично-властной организации жизни в сфере государственного устройства, то здесь в первую очередь необходимо принимать во внимание такие свойства и возможности, которые позволяют соответствующему территориальному коллективу самостоятельно участвовать в политической и правовой жизни федеративного государства.
Первый признак : все три вида политических субстанций, являющихся субъектами федерации, имеют конституционно-правовую базу своего политического бытия в виде правовых норм, которые содержатся в Основном Законе РФ, Основных Законах регионов, текущем федеральном и региональном законодательстве, Уставах муниципальных образований и так далее. Например, в Конституции Российской Федерации статус общероссийского субъекта федерации, объективированный в общественно-политической действительности через систему федеральных органов государственной власти, закреплён в более чем 50 статьях; статус региональных субъектов федерации (республики в составе РФ, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа) — более чем в 20 статьях; статус муниципальных псевдосубъектов (муниципальных образований осуществляющих переданные им государственно-властные полномочия) — в 10 статьях;
Второй признак: в соответствии с конституционным законодательством все 3 политические субстанции, имеющие статус субъектов федерации, наделены правом осуществлять государственную власть, хотя и в разном объёме.
Соответственно, исходя из тезиса о признании субъектами федерации союзного государства в целом, регионов и муниципальных образований, в первую очередь надо обратить внимание на то, что в реальной политической действительности в соответствии с Конституцией РФ и действующим конституционным законодательством самостоятельное и раздельное функционирование публичной власти в трёх уровнях, отражающих наличие трёх видов субъектов федерации, объективировано через формирование в каждом звене федеративной организации своей системы органов публичной государственной власти.
Во-первых, это создаваемые на основе воли всего российского многонационального народа и выражающие интересы всего российского народа федеральные органы государственной власти, которые образуют верхнее звено федеративной организации Российского государства; они реализуют собственную компетенцию первого вида субъектов федерации — союзного государства в целом, как общероссийского субъекта РФ [4]. В самом общем и сжатом виде в самых существенных чертах компетенция этого вида субъекта федерации закреплена в статьях 71 и 72 Конституции РФ.
Убедительным доказательством признания Российской Федерации в целом (как союзного государства) в лице её федеральных органов государственной власти в качестве самостоятельного и полноценного субъекта федеративных отношений является юридическая формула части 5 статьи 66 Конституции РФ, согласно которой «статус субъекта Российской Федерации может быть изменён по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом». Из содержания этой формулы, в которой для решения вопроса об изменении статуса региона использован институт договора между двумя заинтересованными сторонами, отчётливо видно, что в этих отношениях участвуют и взаимодействуют два участника — субъекты федеративных отношений: общероссийский, то есть всесоюзный субъект федерации в лице Российской Федерации представленной своими органами государственной власти, с одной стороны, и региональный субъект федерации (республика, край, область и т. д.), чей статус подвергается преобразованию, с другой стороны. Закреплённое в статье 66 (часть 5) Конституции РФ правило взаимодействия участников общественного отношения, возникающего при изменении статуса составной части федеративного государства, вполне соответствует каноническим представлениям современной классической теории федерализма, поскольку в юриспруденции договор — это всегда соглашение двух или более сторон об установлении, изменении или прекращении прав и обязанностей (разновидность сделки). Любой же иной вариант решения этого вопроса означал бы несоответствие подлинной политической и правовой действительности и противоречил здравому смыслу и формальной логике.
Во — вторых, это создаваемые коллективами граждан отдельных территорий, юридические титулы которых закреплены в части 1 статьи 65 Конституции РФ, региональные органы государственной власти, образующие среднее звено федеративной организации Российского государства; они формируют второй вид субъектов федерации — региональные субъекты РФ. Последние для осуществления государственной власти обладают полномочиями, указанными в статье 72 Конституции РФ, а также осуществляют иные полномочия, не входящие в содержание 71 и 72 статьи Основного Закона [5].
В-третьих, это создаваемые местными коллективами граждан отдельных территориальных образований в соответствии с частью 2 статьи 130 Конституции РФ органы местного самоуправления, осуществляющие переданные им федеральными и региональными законами государственно-властные полномочия, которые образуют низовое звено федеративной организации Российского государства. Последние формируют третий вид субъектов РФ — муниципальные квази-субъекты или псевдо-субъекты Российской Федерации. Их правовой статус определяется статьями 12, 130–133 Конституции РФ, а также соответствующими федеральными и региональными законами [6].
Третий признак: Совершенно очевидным и исключительно убедительным доказательством трёхчленной структуры федеративных отношений в Российской Федерации, включающей в себя три вида субъектов федерации, а именно: а) всероссийский субъект федерации в лице союзного государства в целом со своими федеральными органами государственной власти; б) региональные субъекты в виде шести организационно-правовых форм закреплённых в части 1 статьи 5 Конституции РФ с функционирующими в них органами и институтами власти; в) муниципальные квази-субъекты федерации в лице организационно-правовых форм определённых в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», властные институты и органы которых тоже продуцируют правовые акты, является тот непреложный факт, что институты и органы официальной публичной власти каждого вида поименованных выше субъектов федерации сформировали собственные правовые системы. Таким системами являются известные каждому грамотному юристу федеральная, региональная и муниципальная правовые системы.
Федеральная правовая система имеет в качестве своих источников Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы, распоряжения и поручения Президента, постановления и распоряжения Правительства, ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти; также к источникам этой правовой системы относятся международные договоры и соглашения, если они были в установленном порядке ратифицированы Российской Федерацией.
Региональная правовая система включает в себя ряд подсистем. Это, во-первых, Основные Законы субъектов федерации, соответственно конституции в республиках и уставы в других субъектах; во-вторых, региональные законы и другие нормативно-правовые акты субъектов, издаваемые ими в пределах своей компетенции; в-третьих, договоры и соглашения с другими субъектами РФ и зарубежными государствами; в-четвёртых, правовые акты о делегировании публично-властных полномочий.
Муниципальная правовая система содержит правовые нормы, содержащиеся в муниципальных правовых актах. В систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Правовые системы субъектов федерации являются составной частью общей правовой системы России, поэтому все правовые акты всех субъектов федерации не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. В тоже время в случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом регионального субъекта федерации, изданным в пределах своей компетенции, действует нормативный правовой акт субъекта федерации.
Четвёртый признак: Специфическим признаком субъекта федерации является право соответствующей политической субстанции осуществлять законотворческую деятельность, что указывает на то, что субъект федерации обладает законодательной степенью политической самостоятельности. Поэтому важно констатировать, что субъекты всех видов Российской Федерации осуществляют законодательную деятельность, хотя и на разных уровнях публичной власти, и с разным объёмом полномочий.
Органы государственной власти общероссийского субъекта федерации осуществляют законодательную власть в соответствии со статьями 104–108 и 134–136 Конституции РФ; право органов государственной власти региональных субъектов федерации принимать законы предусмотрено в статьях 8 (часть1) и статьях 9 и10 федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»; представительные органы местного самоуправления соучаствуют в осуществлении регионального законотворчества в силу того, что федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» и Основные Законы региональных субъектов признают за ними право законодательной инициативы в региональном парламенте.
Пятый признак: Каждый вид субъектов РФ в качестве экономической основы имеет собственную форму собственности.
Экономическую основу общероссийского субъекта федерации составляет федеральная государственная собственность, которая на основе и в соответствии со статьями 8 и 9 Конституции РФ выделена в качестве отдельной самостоятельной формы собственности в статье 214 Гражданского кодекса Российской Федерации. От имени Российской Федерации (союзного государства) права собственника осуществляют органы и лица, указанные в статье 125 ГК РФ.
Экономическую основу региональных субъектов федерации составляет региональная государственная собственность. Объекты региональной собственности были определены Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Установленный этим Постановлением перечень объектов региональной собственности был значительно дополнен и расширен федеральным законом от 4 июля 2003 года, который ввёл в содержание ФЗ от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» новую главу IY-2, которая закрепила экономические основы деятельности региональных органов государственной власти.
Объекты региональной собственности, как-то: земля и её недра, природные ресурсы, памятники истории и культуры, иные ценности национального достояния используются для удовлетворения материальных и духовных потребностей жителей региональных субъектов федерации.
Экономическую основу муниципальных квази-субъектов составляет муниципальная собственность, которая в соответствии со статьями 8, 9 и 130 Конституции РФ является самостоятельной формой собственности.
Формирование муниципальной собственности началось в соответствии с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» и «Положением об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности», утвержденным распоряжением Президента Российской Федерации от 18.03.92 г. Процесс формирования муниципальной собственности происходил за счет передачи объектов жилья, коммунально-бытового и социально-культурного назначения от приватизированных и приватизируемых предприятий.
В настоящее время статус муниципального имущества определяется Конституцией РФ (статьи 8, 9 и 130), Гражданским кодексом РФ (статья 215), Основными Законами региональных субъектов РФ, Уставами муниципальных образований.
Шестой признак: установленная законодательством и утвердившаяся в политической практике бюджетная система России зеркально отражает факт функционирования 3 видов субъектов федерации, и будучи основанной на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, включает в себя: а/ федеральный бюджет (бюджет союзного государства), б/ бюджеты региональных субъектов (республик в составе РФ, крав, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов), в/ муниципальные бюджеты (бюджеты муниципальных образований).
Наряду со всем вышесказанным о специфических признаках субъектов Российской Федерации необходимо отметить, что структурные единицы всех трёх видов субъектов РФ: союзное государство, республики в составе РФ, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа; муниципальные образования обладают ещё рядом типичных признаков, которые являются общепризнанными в классической теории. Это: а) официальное наименование субъекта, б) публично-властная символика, в) юридический адрес, г) определённая территория, д) наличие полномочий в сфере международных отношений и внешнеэкономических связей, е) изменение существующих границ только с согласия самого субъекта.
Вывод : Опираясь на приведённое выше понимание субъекта федерации, и используя обобщённый анализ действующего российского законодательства, можно утверждать, что Россия как союзное сложное государство состоит из трёх видов субъектов федерации:
Первый вид: общероссийский субъект Российской Федерации — союзное государство в целом, которое в подлинной общественно-политической практике представлено федеральными органами государственной власти.
Второй вид: региональные субъекты Российской Федерации, которые функционируют через 6 организационно-правовых форм, закреплённых в части 1 статьи 5, в части 1 статьи 65 и других статьях Конституции РФ.
Третий вид: муниципальные псевдо-субъекты федерации в лице государственно-общественных муниципальных образований, которые имеют комбинированную юридическую природу: с одной стороны, являются формой инициативной самоорганизации и самоуправления населения на определённой территории, а с другой стороны, являются органами делегированной государственной власти, которые осуществляют переданные им государственно-властные полномочия.
Обусловленная объективными условиями социального, экономического и политического развития российского общества трёхуровневая (трёхзвенная) структура федеративного устройства государства является одной из основных причин, которые требуют повышенного внимания к проблеме согласованного взаимодействия всех институтов и органов публичной власти. Конституционно-правовая база решения этой задачи содержится в статье 83 (пункт «е-5») Основного Закона РФ, в котором предусматривается создание Государственного Совета Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия всех органов публичной власти.
Принципиально важно, что законодатель, последовательно утверждая концепцию о трёх видах субъектов Российской Федерации, в Основном Законе через специальные конституционные формулировки предельно отчётливо закрепляет организационную обособленность и функциональную самостоятельность органов публичной власти каждого из видов субъектов федерации. Так, часть 1 статьи 11 гласит: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Федеральные органы государственной власти, как это видно из приведённого текста Конституции, выделены в отдельном элементе внутренней структуры Основного Закона. Органы государственной власти региональных субъектов также закреплены в отдельном фрагменте статьи 11, часть 2 которой говорит: «Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». Закреплению органов местного самоуправления посвящена связка статей: 12, 130–133 статьи Конституции РФ.
Литература:
- О состоянии и путях развития российской государственности см.: Авакьян С. А. Практика российской государственности // Вестник Московского университета. Серия 18. Социология и политология. 1997. № 1. С. 44–54.
- СЗ РФ 2016. № 22, Ст.3224.
- https://www.zakonrf.info/doc-36505824/gl1-st2/ (дата обращения 20.05.2022)
- О правовом положении Российской Федерации как целостном политическом образовании и федеративном государстве см.: Баглай М. В. Конституционное право Российской федерации: учебник. — М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. С.350–377.
- О статусе региональных субъектов Российской Федерации см.: Ливеровский А. А. О статусе субъекта Российской Федерации // Правоведение. 2000. № 2.
- О порядке передачи государственно-властных полномочий органам местного самоуправления см.: Собянин С. С. Законодательные основы и механизмы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Право и государство: теория и практика. 2007. № 1.
