По мнению автора, структура федеративных отношений в Российском союзном государстве образует систему, состоящую из трёх звеньев, каждое из которых представлено своим видом субъектов Российской Федерации. Верхнее звено этой системы — общероссийский субъект федерации, то есть союзное государство в целом; среднее звено состоит из региональных субъектов федерации, перечень которых закреплён в части 1 статьи 65 Конституции РФ; а низовое звено представлено муниципальными субъектами федерации, участвующими в федеративных связях и отношениях посредством осуществления государственно-властных полномочий, переданных им региональными субъектами федерации.
Трёхзвенная конструкция федерации является наиболее предпочтительной, поскольку имеет существенное практическое значение. Она даёт комплексное представление о характере федеративных отношений; позволяет точно адресовать законодательные установления конкретным субъектам федерации; вовлекает в решение общегосударственных задач более широкие слои населения; даёт возможность решать задачи социального развития с учётом общегосударственных, региональных и местных интересов; имеет принципиальное значение для решения основных вопросов планирования и реализации мероприятий по государственному управлению всеми сферами общественно-политической и хозяйственно-культурной жизни страны.
Ключевые слова: федерация, субъекты федерации, система, структура, звенья структурной организации.
According to the author, the structure of the federative relations in the Russian Federation forms a system consisting of three tiers, each presented by its own type of a constituent entity of the Russian Federation. The upper tier of this system is the national (All-Russian) constituent entity of the Federation, i.e. the union state as a whole. The middle tier consists of the regional constituent entities of the Federation enlisted in Part 1 of Article 65 of the RF Constitution. The lowest tier is represented by municipal constituent entities of the Federation that participate in the federative relations through exercising state powers transferred to them by the regional constituent entities of Federation.
The three-tier structure of the Federation is the most preferable one because it has significant practical importance. It gives a comprehensive idea about the nature of Federative relations; allows to address accurately the legislative propositions to the specific regions; involves wider population in solving national problems; allows us to solve the social development problems by taking into account the national, regional and local interests. The three-tier structure of the Federation is of fundamental importance for determining the key issues of planning and implementing state control measures to all spheres of social and political, and economic and cultural life of the country.
Keywords: Federation, constituent entities of the Federation, system, structure, structural organization tiers
В федеративном государстве структура федеративных отношений не может оставаться неизменной и потому нуждается в особом внимании. На важность исследования этой проблематики указывает, в частности, видный российский конституционалист С. А. Авакьян, когда пишет: «В федеративном государстве вопросы статуса субъектов, их положения в федерации существуют постоянно и в целом должны восприниматься как нечто неизбежное и требующее к себе регулярного внимания. Прочности федерации способствует полная ясность не только по текущим взаимоотношениям федерального центра и субъектов, но и по принципиальным основам организации федеративного государства» [1, с. 303].
Постановка вопроса о субъектах Российской Федерации изначально предполагает необходимость выяснения и определения этого феномена как обязательного участника федеративных отношений, который обладает системообразующими для федерации признаками и воспринимается как органически присущий союзному государству элемент.
Формируя содержательное научно — теоретическое представление о субъекте Российской Федерации, прежде всего, следует выделить и особо обратить внимание на основной и главный признак субъекта федеративных отношений, который позволяет отграничить участника федеративной жизни от простой административно-территориальной единицы унитарного государства. Сущность этого признака заключается в том, что — это публично-властный территориальный коллектив граждан в составе союзного государства, осуществляющий государственную власть в законотворческой форме, либо участвующий в осуществлении государственной власти в законотворческой форме.
Наряду с этим, по мнению автора, субъектом федерации (участником и стороной федеративных отношений) можно считать такое политическое образование (политическую субстанцию или политическую единицу), которое имеет собственную структуру, организационно оформлено и осуществляет государственно-властные полномочия в составе общей публично-властной системы союзного (федеративного) государства. Существенным признаком субъекта федерации является также и то, что указанные выше признаки субъекта федерации закреплены в нормах действующего законодательства.
Исходя из приведённого понимания феномена субъекта федерации и опираясь на комплексный анализ действующего российского законодательства, на наш взгляд, есть основания утверждать, что сложившаяся на базе Конституции РФ 1993 года структура федеративных отношений в Российском союзном (федеративном) государстве является трёхзвенной. И каждое звено представлено своим видом субъектов федерации.
Высшее звено системы федеративных отношений представлено федеративным государством в целом. Это общероссийский и всесоюзный субъект федерации. Как таковой, он имеет своих официальных представителей в верхней палате Федерального Собрания — в Совете Федерации, которую по праву можно считать «палатой федеративных отношений» или «палатой всех субъектов федерации». В соответствии с частью 2 статьи 95 Конституции РФ Президент Российской Федерации, персонифицирующий Российское государство в целом, назначает представителей Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации — представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Правовое положение этого субъекта РФ в его организационно-правовой форме, то есть как одного целостного союзного государства, устанавливается и закрепляется уже в части 1 статьи 1 действующего Основного Закона 1993 года, где наряду с другими конституционно-правовыми модусами указано, что Россия есть федеративное государство.
Компетенция этого субъекта Российской Федерации реализуется через полномочия федеральных органов государственной власти, состав которых изначально определён в части 1 статьи 11 Конституции РФ, а затем более обстоятельно раскрывается в главах 4, 5 и 6 Основного Закона. Примечательно, что в самих названиях этих органов власти содержится указание на то, что они являются прямыми участниками федеративных отношений, например, «Президент Российской Федерации» или «Правительство Российской Федерации».
Для общей и объективной характеристики всесоюзного и общероссийского субъекта федерации исключительно важно отметить, что это основной и главный субъект федеративных отношений, так как именно он разрабатывает и принимает федеральные законы, обладающие высшей юридической силой; определяет стратегические направления развития страны во всех основных сферах общественно-политической и духовно-культурной жизни; выступает как главный организатор всей государственно-властной деятельности.
Бесспорным доказательством доминирующего положения этого субъекта федерации в процессе создания и укрепления Российского государства является исторический пример. Как известно, федеральные органы государственной власти России выступили инициатором заключения Федеративного Договора 1992 года, направленного на обеспечение сохранности и упрочение союзных отношений в стране в сложных условиях девяностых годов прошлого столетия. Именно Российское государство в целом в лице своих высших органов государственной власти явилось одной из сторон, подписавших этот Договор, который разрешил самые кардинальные вопросы федеративного устройства: о формировании Совета Федерации, об основных принципах государственного устройства РФ, о закреплении сложившихся к тому времени организационно-правовых форм региональных территориальных образований.
Прямым указанием на то, что Российская Федерация в целом в лице своих органов государственной власти является самостоятельным субъектом федеративных отношений является правило части 3 статьи 11 Конституции РФ, согласно которого при заключении договоров о разграничении предметов ведения и полномочий одной из сторон таких договоров признаются органы государственной власти Российской Федерации, представляющие федеральный центр, а с другой стороны, органы власти иных субъектов федерации.
В практике политической жизни сформированы и действующим законодательством закреплены все необходимые государственно-правовые признаки общероссийского субъекта РФ — целостного союзного государства: собственное наименование, государственный суверенитет, собственная конституция и правовая система, свои высшие органы государственной власти, федеральное гражданство, свои Вооружённые Силы, государственная территория, государственные символы, федеральная собственность, полная международная правосубъектность. Особенное внимание уделено вопросам наименования этого субъекта федерации. В современном толковании части 2 статьи 1 Конституции РФ наименование Российского государства может употребляться в трёх вариантах: 1) Россия, 2) Российская Федерация, 3) Российская Федерация — Россия. Отдельно урегулирован вопрос об использовании наименования общероссийского государства, а также слов производных от этого наименования, в названиях юридических лиц. По действующему законодательству разрешить такое использование может только Министерство юстиции Российской Федерации [2].
Очевидно, что всесоюзный субъект федерации по своему положению в общей системе федерации занимает верхнее положение в структурной иерархии федеративных отношений; по объёму осуществляемых государственно-властных полномочий, объективированных в компетенции федеральных органов государственной власти, и по другим государственно-правовым признакам выполняет такие функции, когда он в сравнении с другими видами субъектов Российской Федерации выступает как «макросубъект».
Среднее звено федеративных отношений в России представлено региональными субъектами федерации. Они образуют второй вид субъектов РФ, который в реальной общественно-политической практике объективирован через шесть организационно-правовых форм. Эти исторически сложившиеся организационно-правовые формы первоначально закреплены в части 1 статьи 5 Конституции РФ. В их числе Основной Закон называет следующие: республика, край, область, город федерального значения, автономная область и автономный округ.
Полный перечень этих субъектов федерации, численность которых в настоящее время составляет 85 единиц, приводится в части 1 статьи 65 Конституции РФ, где закрепляется титул каждого регионального субъекта. Последний представляет собой указание на организационно-правовую форму субъекта в сочетании с официальным наименованием. Комплексный анализ статей 65 и 137 федеральной Конституции даёт основание полагать, что закреплённые в части 1 статьи 5 и в перечне части 1 статьи 65 организационно-правовые формы рассчитаны на длительное и постоянное использование, а общая численность этих субъектов федерации и их титулы в пределах конституционно установленных организационно-правовых форм потенциально обладают значительной подвижностью. Учитывая это, часть 2 статьи 65 и статья 137 Конституции РФ предусматривают институт принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе новых региональных субъектов, появление которых должно найти соответствующее отражение в перечне части 1 статьи 65. Внесение наименований новых региональных субъектов в текст Конституции РФ может иметь место как путём издания Указа Президента РФ в случае изменения наименования субъекта самим региональным субъектом [3], либо на основании федерального конституционного закона о принятии в состав Российской Федерации нового регионального субъекта или об образовании нового регионального субъекта.
Как полноправные участники федеративных отношений региональные субъекты федерации имеют своих официальных представителей в Совете Федерации Федерального Собрания РФ. В части 2 статьи 95 Конституции РФ сказано, что в верхнюю палату российского парламента входят по два представителя от каждого регионального субъекта — по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органа государственной власти. В соответствии с частью 3 статьи 95 Основного Закона эти представители наделяются государственно-властными полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти регионального субъекта федерации. В настоящее время региональные субъекты РФ имеют в верхней палате российского парламента 170 представителей.
Федеральная Конституция и действующее законодательство о федерализме России уделяют большое внимание конституционным принципам равноправия региональных субъектов. В соответствии с частью 1 и частью 4 статьи 5 Конституции РФ все региональные субъекты федерации равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Каждый региональный субъект РФ вне пределов компетенции Российской Федерации обладает на своей территории всей полнотой публичной и государственной власти. Изменение статуса региональных субъектов РФ возможно только по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта федерации в соответствии с федеральным конституционным законом [4], а изменение границ между этими субъектами возможно только с их взаимного согласия, которое затем подлежит утверждению Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Согласно части 2 статьи 5, а также части 4 и части 6 статьи 76 Конституции РФ региональные субъекты вне пределов ведения Российской Федерации в равной мере обладают правом осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие собственных законов и иных правовых нормативных актов. В соответствии с частью 1 статьи 77 Конституции РФ все региональные субъекты федерации самостоятельно устанавливают систему и структуру своих органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Все региональные субъекты в одинаковом объёме обладают правом на решение вопросов своей внутренней территориальной организации, самостоятельно определяют наименование субъекта, устанавливают административные центры, создают и упраздняют муниципально-территориальные единицы, регистрируют и снимают с учёта населённые пункты, определяют границы ведомственно-территориальных единиц (школьных округов, зон обслуживания участковых больниц и т. д.). При решении этих вопросов они руководствуются общими принципами пространственной организации публично — властных отношений: соответствие принимаемых решений действующему законодательству; обеспечение участия населения в осуществлении государственной и местной власти; учёт исторических, демографических, этнических и иных местных особенностей; комплексное экономическое и социально-культурное развитие территории. В сфере международно-правовых отношений все региональные субъекты в соответствии с пунктом «о» части 1 статьи 72 Конституции РФ в равной мере пользуются правом заключать соглашения в области торговли, финансов, туризма, культурной жизни [5].
Региональные субъекты РФ по своему положению в структуре федеративных отношений Российского союзного государства, по присущим им государственно-правовым признакам и по содержанию осуществляемых их органами власти государственно-властных полномочий функционируют как «мезосубъекты» Российской Федерации; они выполняют роль связующего звена между общероссийским (всесоюзным) субъектом федерации, каким является союзное государство в целом, и муниципальными субъектами федерации, в качестве которых выступают муниципальные образования в той части их правового статуса, где они осуществляют переданные им региональными субъектами федерации государственно-властные полномочия и участвуют в общефедеральной жизни [6].
Все субъекты составляющие систему российского федерализма, как это уже было отмечено выше, являются самостоятельными политическими единицами: публично-властными территориальными коллективами, осуществляющими государственную власть; они самостоятельно создаются населением соответствующих территорий и наделены собственной компетенцией. Опираясь на указанные признаки субъекта федерации можно утверждать, что к числу участников федеративных отношений в Российском союзном государстве могут быть отнесены и муниципальные образования, поскольку они органически включены в ткань федеративного государственного устройства в силу того, что осуществляют государственно-властные полномочия, переданные им региональными субъектами федерации.
В общей системе реальной политической действительности Российского союзного государства муниципальные субъекты федерации объективированы через семь организационно-правовых форм: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район, внутригородская территория города федерального значения. Понятие и содержание этих организационно-правовых форм всесторонне раскрываются в действующей редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Тезис о том, что федеративное устройство России не ограничивается только общероссийским субъектом федерации (союзным государством в целом) и региональными субъектами федерации (политическими образованиями, перечисленными в части 1 статьи 65 Конституции РФ), но и включает в свой состав муниципальные субъекты федерации — муниципальные образования, подтверждается множеством других положений, которые установлены действующим законодательством и успешно реализуются на практике.
Прежде всего, при осмыслении правового статуса муниципальных образований как самостоятельного вида субъектов Российской Федерации важно обратить внимание на то, что они на постоянной основе осуществляют государственную власть в пределах тех полномочий, которые региональные субъекты РФ в соответствии с частью 2 статьи 132 Конституции РФ передали им путём принятия соответствующих региональных законов. В соответствии с пунктом 2 статьи 26.3 федерального закона от 6 октября 2003 года в действующей редакции «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы государственной власти региональных субъектов РФ вправе передать муниципальным образованиям более 60 вопросов своей компетенции, из числа тех, которые они осуществляют самостоятельно за счёт средств собственного бюджета.
Исключительно рельефно просматривается правовое положение муниципальных образований как участников федеративных отношений в статье 18 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», где сказано, что все кандидаты, претендующие на занятие должности главы регионального субъекта федерации (высшего должностного лица субъекта РФ), для того, чтобы быть зарегистрированными для участия в избирательной кампании, обязаны иметь поддержку депутатов представительных органов местного самоуправления и (или) выборных глав муниципальных образований в пределах от 5 до 10 процентов их общей численности. Причём эта поддержка должна быть оказана не менее чем в трёх четвертях всех муниципальных образований на территории соответствующего регионального субъекта РФ [7].
Наряду с другими признаками, указывающими на федеративный характер правовой природы муниципальных образований, существенное значение имеет их участие в законотворческом процессе региональных парламентов. Анализ действующих в настоящее время региональных законов о порядке разработки и принятия законов свидетельствует о том, что они предоставляют муниципальным образованиям право законодательной инициативы и тем самым включают их в региональный законотворческий процесс. Например, часть 1 статьи 63 Устава Свердловской области предоставляет право законодательной инициативы в Законодательном Собрании области представительным органам муниципальных образований, расположенных на территории этого региона. Аналогичные положения содержатся в Основных Законах и других региональных субъектов Российской Федерации.
Особенно важно подчеркнуть, что реальное положение муниципальных образований в системе федеративных отношений таково, что оно объективно оказывает влияние на порядок формирования верхней палаты Федерального Собрания Российской Федерации, которая является отражением общей структуры федеративных связей в Российском союзном (федеративном) государстве. В частности, муниципальные интересы в системе функционирования Совета Федерации учитываются в силу того, что, если конституция или устав регионального субъекта РФ предусматривают избрание высшего должностного лица региональным парламентом, то кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации — представителя от исполнительного органа государственной власти данного субъекта федерации — может быть также и депутат представительного органа муниципального образования, расположенного на территории этого субъекта РФ. Кроме этого учёт муниципальных интересов просматривается и в том, что согласно действующего федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» в действующей редакции (подпункт «г» пункта 2 части 3 статьи 2) требование о постоянном проживании на территории регионального субъекта федерации не распространяется на кандидата для наделения полномочиями члена Совета Федерации, который замещает или замещал муниципальные должности или должности муниципальной службы соответствующего субъекта Российской Федерации.
Все виды и организационно-правовые формы субъектов Российской Федерации, находясь в составе единой для всей страны системы федеративных отношений, взаимодействуют друг с другом на основе и в соответствии с действующим законодательством, и в пределах закреплённой за ними компетенции. Порядок и правила их взаимодействия предопределены иерархией взаимоотношений правовых актов в системе «Правовой лестницы» России, алгоритм построения которой установлен в федеральной Конституции 1993 года, в её статьях 4 (часть 2), 15 (часть 1) и в статье 76 [8].
Рассмотренная нами трёхзвенная конструкция структурной организации федеративных отношений в Российском союзном государстве, верхнее звено которой — общероссийский (всесоюзный) субъект федерации, среднее звено состоит из региональных субъектов федерации, а низовое звено представлено муниципальными субъектами федерации, на наш взгляд, является наиболее предпочтительной по сравнению с другими концепциями о субъектном составе Российской Федерации [9, с.304–316] не только в силу того, что наиболее полно соответствует Конституции РФ и действующему законодательству, но и потому, что имеет существенное практическое значение. Во-первых, она даёт возможно более полное и всестороннее представление о комплексном и системном характере федеративных отношений, что служит залогом их дальнейшего совершенствования. Во-вторых, использование трёхзвенной структуры федеративных отношений в правоприменительной практике позволяет усилить, уточнить и конкретизировать «адресность» законодательных установлений в отношении отдельных видов и организационно-правовых форм субъектов Российской Федерации. Появляется возможность более глубоко дифференцировать правила устанавливаемых законодательством правовых норм с учётом многообразия участников федеративных отношений. В-третьих, признание муниципальных образований в статусе отдельного вида субъектов Российской Федерации заметно расширяет общую систему федеративных отношений и повышает её эффективность, создаёт дополнительные возможности для реализации местными органами публичной власти потенциала их общественно-политической активности, вовлекает в решение общефедеративных государственных задач более широкие массы населения. В-четвёртых, опирающаяся на теорию трёх видов субъектов Российской Федерации, объективированных в сфере практической политической действительности через четырнадцать организационно-правовых форм, обновлённая концепция федеративного устройства России гармонизирует федеративные отношения в целом, позволяет на новом уровне решать основные задачи социального развития, обеспечивает взаимопонимание всех слоёв общества, облегчает широкомасштабное и системное проведение в жизнь общегосударственных, региональных и местных интересов. В-пятых, рассматриваемая концепция представляет собой устойчивую теоретическую основу рационально выстроенных связей между участниками федеративной жизни в сложносоставном союзном государстве, в свете которой становится очевидно логичной и вполне обоснованной сложившаяся в Российской Федерации на практике трёхуровневая система распределения компетенции в соответствии с принципом множественности Перечней. В соответствии с такой системой государственно-властные полномочия распределяются между федеральными, региональными и муниципальными органами официальной публичной власти с использованием целого ряда Перечней. Последние имеются в Конституции Российской Федерации (статьи 71 и 72); в Федеративном Договоре 1992 года, который действует в части не противоречащей Конституции РФ 1993 года; в федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; в Конституциях и Уставах региональных субъектов РФ. Такие Перечни могут содержаться и в отдельных Договорах конкретных региональных субъектов федерации с федеральным центром.
Литература:
- С. А. Авакьян Размышления конституционалиста. Избранные статьи. М.: Издательство Московского университета. 2010.
- Постановление Правительства РФ № 52 от 3 февраля 2010 года «Правила включения в фирменное наименование юридического лица официального наименования «Российская Федерация» или «Россия», а также слов производных от этого наименования» // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_97243/ (дата обращения: 03.03.2018).
- Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 года № 15-п «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации» // URL: http://www.constitution.ru/decisions/10005627/10005627.htm (дата обращения 03.03.2018)
- Основные вопросы преобразования статуса региональных субъектов РФ урегулированы федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 года № 6-фкз «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации» URL: http: // www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34452/ (дата обращения: 01.03.2018)
- Более подробно эти полномочия и порядок их осуществления определены в федеральном законе от 4 января 1999 года «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» URL: http://base.garant.ru/179963/ (дата обращения 01.03.2018)
- Правовой статус региональных субъектов Российской Федерации исследован достаточно подробно в целом ряде научных публикаций. См.: Чиркин В. Е. О сущности субъекта Федерации: традиции и реалии //Государство и право. 2003. № 7; Добрынин Н.М, Теория и практика федерализма: современная версия новейшей истории государства: учебно-методический комплекс. Новосибирск, наука, 2015; Морозова А. С. Конституционно-правовая характеристика субъектов Российской Федерации и их взаимоотношений с Российской Федерацией: вопросы теории: монография. Екатеринбург, 2014.
- Конкретный процент поддержки кандидатов на пост высшего должностного лица в региональном субъекте РФ устанавливается в региональных законах. Так, в Свердловской области он составляет 7,9 процента (129 подписей), в Тюменской области 5,0 процентов (140 подписей), в Тульской области 10,0 процентов (157 подписей).
- Более подробно об иерархии действующих в Российской Федерации правовых актов см.: Югов А. А. «Правовая лестница» России — отражение и продолжение конституционной иерархии правовых актов // Российское право: образование, практика, наука. 2009. № 3.
- Конституционное право. Учебник для бакалавров. Москва: Проспект, 2013.
