Актуальность темы исследования. Вопросы управления в стране тесно связаны с ее административно-территориальной структурой, поскольку деятельность местных властей происходит на уровне определенных территориальных единиц, на которые разделена территория страны. Это деление территории на административные единицы является ключевым элементом государственной системы.
Местное самоуправление распространяется на всю территорию Российской Федерации. Границы муниципальных образований определяются в соответствии с федеральными и региональными законами, при этом учитываются исторические и другие местные особенности. Независимо от размера населения, каждое городское или сельское поселение имеет право на местное самоуправление. Территория муниципального образования включает земли, расположенные в его границах, независимо от формы собственности и назначения.
В статьей рассматриваются правовые основы территориальной организации местного самоуправления, что является принципиально важным и ключевым вопросом (одним из) в общем механизме организации местного самоуправления.
Ключевые слова: территория муниципального образования, органы местного самоуправления, правовое регулирование, территориальная организация местного самоуправления, законодательная база.
Законодательная база местного самоуправления формируется из комплекса законодательных документов и правовых принципов, которые устанавливают правила функционирования и задачи местного самоуправления как важного элемента системы государственного управления.
Законодательная база местного самоуправления включает в себя набор законодательных предписаний, определяющих взаимоотношения, возникающие в ходе организации и работы местного самоуправления [4, c. 20].
К правовым актам, регулирующим деятельность муниципального образования, относятся следующие документы:
1) Устав муниципального образования;
2) документы, утвержденные на местном референдуме;
3) нормативные и иные документы, принятые Советом муниципального образования и администрацией;
4) документы, постановления и распоряжения, изданные руководством МО и другими должностными лицами местного самоуправления в соответствии с Уставом [7, c. 68].
Законодательные акты, разработанные на уровне МО и утвержденные на местном голосовании, обладают наивысшей юридической силой среди муниципальных нормативных документов, находят применение на всей его территории и имеют прямое действие. Местный Совет, в рамках полномочий, определенных федеральными законами, законодательством соответствующего муниципального образования и его уставом, принимает решения, которые являются обязательными к исполнению на территории такого образования, а также решает вопросы, связанные с функционированием Совета.
Руководитель Совета выпускает распоряжения и решения, касающиеся организации его работы. Глава муниципального образования, действуя в рамках полномочий, определенных федеральным законодательством, законодательством соответствующего муниципального образования (далее — МО), уставом и нормативными актами МО, издает постановления по вопросам местного значения и по вопросам, связанным с исполнением государственных функций, переданных местным властям федеральными законами и областным законодательством, а также распоряжения, касающиеся организации работы администрации МО. [5, c. 131]
Предложения по разработке законодательных документов на уровне муниципальных образований могут поступать от членов Совета МО, руководителя, органов местного самоуправления, а также от инициативных групп граждан. Процедура подачи таких предложений, список и форма необходимых документов регламентируются соответствующими нормативными документами местных органов власти или должностных лиц, которым предстоит рассмотрение этих проектов. Законодательные акты Совета МО, касающиеся вопросов введения, изменения или отмены местных налогов и сборов, а также расходования средств из бюджета МО, могут быть представлены на обсуждение только по инициативе главы МО или с его разрешения. В случае, когда для воплощения в жизнь решений, принятых напрямую населением МО, требуется разработка и принятие (издание) муниципального законодательного акта, ответственные органы местного самоуправления или должностные лица, обладающие полномочиями по этому вопросу, обязаны в течение 15 дней с момента вступления в силу решения, принятого на местном референдуме или сходе, определить сроки подготовки и принятия соответствующего законодательного акта. Этот срок не может превышать трёх месяцев [4, c. 21].
Закон, регулирующий жизнь МО, а также документы, вносящие корректировки и дополнения в этот закон, обязаны быть официально опубликованы после их регистрации государственным органом. Только после этого они начнут действовать. Если корректировки касаются изменения структуры органов местного управления, их полномочий или статуса избранных должностных лиц, они вступят в силу после того, как срок полномочий Совета МО, который утвердил эти изменения, истечет. Закон, принятый Советом, отправляется главе МО для подписания и публикации в течение пяти дней. Глава МО может отказаться от подписи, в этом случае документ возвращается Совету с обоснованием отказа или с предложениями по дополнениям и изменениям. Если глава МО откажется от подписания, документ вновь доставляется на рассмотрение Совета [6, c. 136].
В случае, если во время повторного голосования большинством в две трети от общего числа депутатов Совета МО одобрен ранее принятый нормативный акт, его подписывает глава МО течение недели и следует его публикация. Акты, которые не были подписаны и (или) не обнародованы, а также те, которые не были возвращены главой МО для нового рассмотрения советом или не были подписаны из-за отсутствия главы или его невозможности исполнять свои обязанности более четырнадцати дней, подписываются и публикуются председателем Совета. Акты главы МО вступают в силу с момента их подписания, если иное не указано в самом акте. Муниципальные законодательные акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей людей и граждан, начинают действовать после их официальной публикации [5, c. 130].
Правовые документы, принятые на уровне муниципальных органов, могут быть аннулированы или их применение может быть временно остановлено властями местного самоуправления и лицами, ответственными за их выпуск, а также судебной инстанцией. В случаях, когда документ касается государственных функций, переданных муниципалитетам в соответствии с федеральными и региональными законами, такой отказ может быть введен уполномоченным органом федеральной власти или аналогичным органом региона.
Тем не менее, стоит отметить, что созданные муниципальным законодательством документы нередко противоречат федеральным нормам. В ситуации, когда федеральные законы предоставляют недостаточно четко определенные полномочия муниципальным органам, последние расширяют свои права на регулирование деятельности местного самоуправления до значительных пределов [6, c. 137].
Изучая законодательные аспекты устава, приходится к выводу, что положения статьи 57 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления» [3], которые позволяют заполнять пробелы в законодательстве субъекта РФ нормами устава муниципального образования, не способствуют строгому следованию закону и не гарантируют соответствие устава законодательным нормам региона. Следовательно, временное регулирование отношений, упомянутых в статье 57 Федерального закона, должно осуществляться через переходные положения устава.
В уставе происходит значительное регулирование. Однако на основании законодательства субъекта РФ нет четкого определения пропорции регулирования между уставом муниципального образования и законами региона в Федеральном законе. В различных регионах РФ существуют разные подходы к решению вопроса о балансе правового регулирования ключевых аспектов местного самоуправления [4, c. 22].
Исследование нормативных аспектов, касающихся управления на местном уровне, выявило несоответствия и различия в федеральном законодательстве, касающиеся наименования органов местного самоуправления, их полномочий, процедуры отзыва избранных должностных лиц в случае потери доверия со стороны граждан, а также других аспектов функционирования различных структур и должностных лиц на местном уровне. В некоторых положениях федерального закона эти вопросы относятся к области совместного регулирования законодательными и уставными актами, в то время как в других они относятся исключительно к уставному регулированию [7, c. 68].
Исходя из анализа структуры устава муниципальных образований, можно сделать вывод о важности разработки теоретических основ, которые бы определили внутреннее значение устава, его организационную структуру, а также соответствие и логичность расположения его различных элементов. Структура устава определяется следующими факторами: обязательными нормами, закрепленными в федеральных и региональных законах, которые относятся к уставному регулированию; дополнительными нормами, которые относятся к самостоятельному уставному регулированию; а также правилами и методами правовой техники, спецификой местности, национальными и историческими традициями [6, c. 137].
Региональное законотворчество в сфере регулирования юридического статуса на территории некоторых муниципальных образований порождает значительное количество диссонансов с федеральными законодательными актами. В некоторых МО игнорируется мнение местных органов самоуправления, в других случаях — нарушаются права граждан. С момента вступления в силу закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» до начала 2003 года Верховный суд РФ и Конституционный суд РФ разбирали десятки исков, касающихся несоответствия местного законодательства федеральным нормам и их конституционности [5, c. 132].
В завершении представленного исследования становится возможным выделить две основные проблематики в обозначенной области.
Во-первых, сегодня нецелесообразно вводить в законодательство строгие нормы, касающиеся организации местных самоуправлений, установления полномочий и обязанностей их членов, сроков их работы, механизмов отчетности перед гражданами, управления муниципальным имуществом и оставлять для уточнения уставом определенный перечень вопросов. Подобные аспекты, как бюджетное регулирование, налогообложение, экономические и финансовые принципы, собственность, не должны быть полностью переданы на решение местных властей, так как разнообразие решений в разных муниципалитетах может угрожать стабильности общенациональной бюджетной, налоговой и финансовой системы.
Во-вторых, существует необоснованность расширения перечня вопросов местного значения, включение в этот перечень вопросов государственного управления или отдельных полномочий органов государственной власти.
Выделенные проблемы аспекты становятся хорошей почвой для проведения последующий исследований в обозначенной области и разработки рекомендаций по совершенствованию действующего правового механизма с целью повышения качества деятельности муниципальных органов власти.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ, от 27.03.2019 г. № 130, от 01.07.2020 г. № 1-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31.
- Европейская хартия местного самоуправления // Страсбург, 15.10.1985.
- Федеральный закон Российской Федерации от 60.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 08.08.2024) // Российская газета. 08.10.2003. № 3316.
- Евтишина, О. Ю. Совершенствование правового регулирования деятельности органов местного самоуправления / О. Ю. Евтишина // Студенческий. — 2022. — № 4–7 (174). — С. 20–22.
- Курилюк, Ю. Е. О некоторых вопросах правового регулирования обязанностей органов местного самоуправления / Ю. Е. Курилюк // Евразийский юридический журнал. — 2020. — № 7 (146). — С. 130–132.
- Назарова, И. С. К вопросу о совершенствовании механизма правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в сфере благоустройства / И. С. Назарова, Д. И. Назаров, А. А. Елескин // Право и государство: теория и практика. — 2024. — № 3 (231). — С. 135–138.
- Эфрикян, Р. А. Правовое регулирование института исполнительных органов местного самоуправления (международно-правовой и конституционно-правовой аспекты) / Р. А. Эфрикян, Н. В. Голубихина, Е. С. Бескоровайная // Право и практика. — 2022. — № 4. — С. 66–71.
