В статье проанализированы основные нормативно-правовые акты и практика их применения в разрезе экономической основы местного самоуправления. Рассмотрена основная цель муниципальной экономики, определены ее элементы.
Выявлены функции органов местного самоуправления в области управления экономикой муниципального образования. Определены формы экономического регулирования, а также правовые особенности управления финансами местного самоуправления. Проведен анализ экономической системы Российской Федерации.
По результатам исследования сделан вывод о том, что экономическая основа является необходимым фактором, который обеспечивает действительную самостоятельность местного самоуправления и позволяет муниципальным образования эффективно использовать свою собственность.
Ключевые слова: местное самоуправление, экономические основы, правовое регулирование, бюджет, финансирование, муниципальная экономика, экономическая система.
Природа местного самоуправления включает в себя как правовой аспект, так и исторический, отражающий путь развития данного института. Кроме того, в местном самоуправлении налицо сочетание государственного и общественного. Формы местного самоуправления закреплены в основном документе государства — Конституции РФ, приятой в 1993 году всенародным голосованием [1].
В Конституции Российской Федерации, приятой в 1993 году всенародным голосованием, уделяется большое внимание вопросам местного самоуправления. Местное самоуправление, согласно статье 3 Конституции, является одним из способов народа осуществлять свою власть. Конституция также признает и обеспечивает гарантии местного самоуправления в ст. 12.
Законодательно населению в Российской Федерации предоставляются широкие права на самоуправление. За последнее время в нашем государстве накоплен подтвержденный практикой опыт по институционализации местного самоуправления. Также принят ряд законодательных актов, которые инициируют развитие местного самоуправления и фиксируют финансово-экономические основы и т. п. [6].
В статье 49 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с изменениями и дополнениями, вступ. в силу с 01.10.2023 (далее закон № 131-ФЗ) рассматриваются вопросы экономической основы местного самоуправления. Так, региональный совет муниципальных образований должен быть создан в каждом субъекте Российской Федерации. Вопросы социально-экономического развития объединений необходимо рассматривать не на уровне одного региона, а на уровне межмуниципального сотрудничества. Приказ Минюста России от 30.11.2016 № 270 [2]
До 2003 года действовал отдельный закон, названный Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.09.1997 № 126-ФЗ (последняя редакция) [3], который устанавливал политику по местным бюджетам и порядок взаимодействия между бюджетами. Впоследствии, правила, которые регулируют финансовую сферу и финансовое управление, были включены в Бюджетный и Налоговые кодексы РФ.
Следует подчеркнуть, что экономические основы представляют собой некий потенциал для создания преобразования хозяйственной жизни муниципального образования в целом.
Действенность местного самоуправления как инструмента решения задач местного значения во многом определяется прочностью его экономической основы. Она необходима, чтобы обеспечить материальными ресурсами проекты, реализуемые на муниципальном уровне, поэтому играет двойную роль: выступает средством повышения уровня жизни населения муниципального образования и, в то же время, повышает эффективность его экономической системы [10].
На сегодняшний день экономическая основа местного самоуправления в нашей стране мало развита: налоговая база ограничена, объекты муниципальной собственности носят, как правило, затратный характер, в местных бюджетах превалируют регулирующие источники доходов и т. д.
Пунктом 1 статьи 49 закона № 131-ФЗ определена экономическая основа местного самоуправления, которая состоит из различных компонентов, предназначенных для решения вопросов, связанных с местными делами.
Таким образом, основу экономики местного самоуправления составляют несколько факторов, а именно: муниципальная собственность, местные бюджеты и имущественные права муниципальных органов. Эти элементы являются важным институтом муниципального права, который определяет реальную независимость местного самоуправления и признан конституцией Российской Федерации.
Одним из важных компонентов экономической основы местного самоуправления является муниципальная собственность, которая имеет свое определение в статье 215 Гражданского кодекса Российской Федерации [3]. Согласно этой статье, муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на основе права собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.
Закон № 131-ФЗ четко определяет муниципальную собственность как имущество, которое принадлежит муниципальным образованиям. Эта собственность включает в себя следующие элементы: средства из местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество, принадлежащее органам местного самоуправления, земельные участки муниципалитетов и другие природные ресурсы, муниципальные предприятия, муниципальные финансовые организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые объекты, муниципальные учреждения в области образования, здравоохранения, культуры и спорта, а также иное имущество [5].
Состав объектов, входящих в муниципальную собственность того или иного муниципального образования зависит от уровня социально-экономического развития образования, его площади, численности населения и иных факторов.
Также ст. 50 Закона № 131-ФЗ определяются следующие категории муниципального имущества в зависимости от его предназначения:
— для решения вопросов местного значения;
— для реализации отдельных государственных полномочий, переданных органом местного самоуправления;
— для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;
— имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.
— для решения вопросов местного значения в соответствии с частями 3 и 4 статьи 14, частью 3 статьи 16 и частями 2 и 3 статьи 16.2 названного Федерального закона, а также имущество, предназначенное для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с частями 1 и 1.1 статьи 17 названного Федерального закона.
Формирование муниципальной собственности происходит в форме приватизации, разграничения, создания новых объектов, покупки, наследования, безвозмездного поступления и т. д.
Местное самоуправление устанавливает отношения с субъектами, которые не являются собственностью муниципалитета, а также с физическими лицами исключительно на основе заключения договора. В то же время органам местного самоуправления предоставлена возможность быть координатором участия хозяйствующих субъектов в планировании и реализации планов экономического развития территории муниципального образования [8].
Таким образом, муниципальная собственность имеет место быть параллельно с государственной формой собственности. Право собственности в полном объеме осуществляют органы местного самоуправления, действуя от лица муниципального образования. Им также принадлежит право передачи муниципальной собственности иным лицам или органам государственной власти РФ.
Расходование средств местных бюджетов осуществляется, в первую очередь, в соответствии с планами территориального развития. Согласно бюджетному законодательству финансирование следующих направлений производится исключительно из средств местного бюджета:
1) оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд);
2) бюджетные ассигнования на предоставление социальных выплат гражданам либо на приобретение товаров, работ, услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер социальной поддержки населения;
3) субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, в том числе в рамках исполнения государственного (муниципального) социального заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества [4].
При определении экономической основы муниципальных образований необходимо также учитывать их финансово-экономическую самостоятельность, на которой строится система управления на местном уровне. И действительно, структура экономической основы муниципальных образований определяет его самостоятельность, поскольку преобладание государственных средств, порождает финансовую зависимость от государства или кредитных учреждений. В связи с чем, муниципалитетам необходимо наращивать собственные средства, создаваемые за счет своей финансово-хозяйственной и производственной деятельности.
В Конституции Российской Федерации закреплена возможность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий при надлежащем финансовом и материальном обеспечении. Такого рода перераспределение имеет ряд преимуществ:
— помогает избежать чрезмерной централизации власти,
— способствует укреплению демократических ценностей,
— обеспечивает экономию средств, которые могли быть потрачены на учреждение территориальных отделений соответствующих государственных органов,
— позволяет решать отведенные задачи с учетом территориальных и иных особенностей, а также укрепляет связи между субъектами публичной власти в рамках синергетического сотрудничества.
В 2020 году были внесены поправки в Конституцию Российской Федерации, которые также затронули главу, посвященную местному самоуправлению. Муниципалитеты рассматриваются как равноправные участники в системе публичной власти, непосредственно управляющие социально-экономическими процессами на территориях. Разглаживается разница между государственными органами и органами местного самоуправления, строится взаимосвязанная система органов управления [11].
Подводя итог вышесказанному, отметим, что в настоящее время в Российской Федерации сформирована развитая система нормативных правовых актов (на федеральном, региональном и местном уровнях), регламентирующая различные вопросы реализации местного самоуправления в сфере социально-экономического развития.
Отметим, что на сегодняшний день в системе местного самоуправления сформировался ряд проблем, не дающих полноценно работать муниципалитетам, среди которых наблюдаются: отсутствие взаимодействия органа управления и граждан; отсутствие путей взаимодействия государства и муниципалитетов; несоответствие круга обязанностей органов местного самоуправления бюджету и ресурсам, которые есть у местных органов власти.
Стоит заметить, что эти проблемы в основном носят экономический характер.
Один из основных проблемных аспектов неэффективной работы муниципалитетов заключается в недостатке финансовых средств для обеспечения необходимыми материальными ресурсами. Из-за этой причины некоторые регионы страны вынуждены получать дотации.
Местному самоуправлению необходимо анализировать прошлые периоды поступления собственных доходов, а также грамотно прогнозировать текущий и планируемые периоды. Регулярно инвентаризировать имущество, находящееся в муниципальной собственности, привлекать арендаторов.
Проект закона о местном самоуправлении, который сегодня обсуждается в Государственной Думе, вновь не имеет четкого плана развития и видения того, каким должно быть местное самоуправление и какие результаты в области экономики, социальной сферы, культуры и политики должны быть достигнуты после проведения очередной реформы [12].
Таким образом, экономическая основа местного самоуправления охватывает элементы, такие как муниципальная собственность, местные бюджеты и имущественные права муниципальных образований. Она играет ключевую роль в обеспечении реальной самостоятельности местного самоуправления. Нужно отметить важность эффективного расходования средств местных бюджетов.
Необходимо точно знать и контролировать, на что и в каких объемах расходуются данные средства, что будет способствовать повышению эффективности местного самоуправления.
Именно наличие экономической основы дает возможность муниципальным образованиям эффективно распоряжаться своей собственностью. Основным предназначением местных бюджетов является обеспечение экономической самостоятельности муниципальных образований, их развитие и рациональное использование средств, формирующих местный бюджет. Данное предназначение невозможно выполнить без должной поддержки со стороны государства, направленной на постоянное развитие и повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Литература:
- «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС КонсультантПлюс
- Приказ Минюста России от 30.11.2016 N 270 (ред. от 07.02.2020) Об утверждении формы конкурсной заявки и методики оценки конкурсных заявок муниципальных образований, представляемых для участия во Всероссийском конкурсе «Лучшая муниципальная практика» по номинации «Обеспечение эффективной «обратной связи» с жителями муниципальных образований, развитие территориального общественного самоуправления и привлечение граждан к осуществлению (участию в осуществлении) местного самоуправления в иных формах. //СПС КонсультантПлюс
- Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.09.1997 N 126-ФЗ (последняя редакция) // СПС КонсультантПлюс
- «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 04.08.2023) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2023), статьи 69, 74.1, 78.1 // СПС КонсультантПлюс
- Апенина С. С. К вопросу формирования экономической основы местного самоуправления / С. С. Апенина // Тенденции развития науки и образования. 2023. № 94–4. С. 42–44.
- Духнай А. Б. Конституционно-правовое регулирование финансово-экономических основ местного самоуправления / А. Б. Духнай // В сборнике: Международное и национальное право в условиях интеграции правовых систем. Под общей редакцией Н. И. Петренко. Чебоксары, 2022. С. 147–149.
- Ирошников Д. В. Развитие федерального законодательства об экономических основах местного самоуправления / Д. В. Ирошников, Д. Р. Хабирова// В сборнике: Анализ и синтез моделей научного развития общества. Санкт-Петербург, 2022. С. 56–59.
- Кирсанова О. Г. Экономические основы деятельности органов местного самоуправления / О. Г. Кирсанова // Правовая культура. 2022. № 1 (48). С. 118–120.
- Кожевников О. А. Экономическая основа местного самоуправления как пример баланса публичных и частных основ российского права/ О. А. Кожевников // В сборнике: Проблемы взаимодействия публичного и частного права при регулировании цифровизации экономических отношений. Отв. за выпуск А. В. Курдюмов, отв. редактор Н. С. Громова. Екатеринбург, 2022. С. 56–60.
- Константинова Т. П. Экономическая основа местного самоуправления / Т. П. Константинова, В. А. Медведев // В сборнике: Сборник трудов III Международной научно-практической конференции «Кооперация и устойчивое развитие». Москва, 2023. С. 611–622.
- Кураева И. В. Основные направления развитие экономической основы местного самоуправления / И. В. Кураева // Форум Серия: Современное состояние и тенденции развития гуманитарных и экономических наук. 2022. № S1–2 (27). С. 38–44.
- Обухова Н. И. Развитие экономической основы местного самоуправления/ Н. И. Обухова // Форум. 2023. № 3 (29). С. 140–146.
- Стрельцова А. Н. Экономическая основа местного самоуправления/ А. Н. Стрельцова// Академическая публицистика. 2023. № 2–1. С. 144–155.
