Право собственности традиционно рассматривается как основа любой экономической системы. Это наиболее важный фактор развития экономической системы и от его правового регулирования зависит экономическое развитие государства. При этом именно отношения собственности, в частности, соотношение форм собственности, взаимоотношения между государством и экономическими субъектами определяет тип экономической системы.
В зависимости от того, кто выступает собственником того или иного имущества, осуществляется одна из наиболее популярных классификаций собственности. Именно она лежит в основе конституционного деления собственности на виды. Часть 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации провозглашает: «В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Аналогичной позиции придерживается и Гражданский кодекс России. В соответствии со статьей 212 ГК РФ в Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (классификация по субъекту права собственности).
Основной, доминирующей формой собственности является частная (что подчеркивается тем, что в большинстве нормативно-правовых актов законодатель указывает ее первой в перечне форм собственности).
Частная собственность — собственность граждан и юридических лиц. В частной собственности может находиться любое имущество, за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может принадлежать гражданам или юридическим лицам. Частная собственность — основа экономической системы. В зависимости от модификации рыночной экономической системы конкретного государства частная собственность занимает до 90–95 % в общей структуре собственности.
Тем не менее, в любом государстве существует определенная часть имущества, принадлежащая публичным образованиям. К таким образованиям относятся в Российской Федерации — сама Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования. Гражданский кодекс РФ предусматривает возможность их участия в гражданско-правовых отношениях на равных началах с иными участниками (пункт 1 статьи 124 ГК РФ). При этом к отношениям с участием таких субъектов применяются нормы о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (пункт 2 статьи 124 ГК РФ). От имени публичных образований приобретают и осуществляют имущественные и неимущественные права (в том числе права собственника) органы государственной власти или органы местного самоуправления соответственно (пункты 1, 2 статьи 125 ГК РФ). Например, на федеральном уровне осуществление прав собственника в отношении объектов федеральной собственности возложено на Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом.
Поскольку органы государственной власти отделены от органов местного самоуправления (статья 12 Конституции РФ), то и государственная собственность отлична от муниципальной.
Как можно понять из названия, субъектом государственной собственности — собственником — выступает государство. При этом необходимо помнить, что Гражданский кодекс РФ под государством понимает не только саму Российскую Федерацию, но и субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 214 ГК РФ).
Исходя из данной нормы Кодекса, государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации — республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).
Таким образом, государственная собственность в соответствии с Гражданским кодексом РФ может быть двух видов:
собственность Российской Федерации (федеральная собственность);
собственность субъектов Федерации.
Последняя прямо названная в законодательстве форма собственности — муниципальная собственность — означает имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям.
В. Г. Игнатов трактует понятие муниципальной собственности «как систему отношений по присвоению населением муниципального образования (субъектно-опосредованным органам местного самоуправления) средств производства и предметов потребления, совместному владению, пользованию и распоряжению природными условиями, производственной и социальной инфраструктурой в целях обеспечения экономического роста и воспроизводства социально-экономической системы» [3, 268].
Исходя из данного определения, муниципальная собственность выступает в двух взаимосвязанных проявлениях, как:
1) хозяйственно-имущественный (вещественный) комплекс. Муниципальная собственность предоставляет территориальному образованию конкретные товары и услуги (например, транспортные услуги). При этом ценность муниципальной собственности в данном отношении измеряется в единицах тех товаров и услуг, которые могут быть произведены и на деле производятся при ее употреблении;
2) экономический (стоимостный) комплекс.
Ценность муниципальной собственности определяется объемом тех денежных средств, которые могут появиться у муниципального образования в процессе его активного использования.
В современном финансово-кредитном словаре дается такое понятие: «Муниципальная собственность — имущество, находящееся в распоряжении, ведении муниципальных органов власти, местных органов управления» [6, 257]. Порядок образования, владения, пользования и распоряжения закреплен в Гражданском кодексе Российской Федерации и федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в других законах и нормативно-правовых актах.
А. В. Леви муниципальную собственность определяет «как систему отношений по присвоению населением муниципального образования средств производства и предметов потребления, совместному владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами, производственной и социальной инфраструктурой в целях обеспечения экономического роста и воспроизводства социально-экономической территориальной системы» [5, 58]. Из этого определения следует, что специфика муниципальной собственности состоит в сложном характере ее объектов, которые, с одной стороны, имеют одно целевое назначение, так как созданы для решения вопросов сугубо местного, социального назначения, но с другой — исключительно многофункциональны, поскольку оказываются задействованы в решении широкого круга местных вопросов, в частности участвуют в обеспечении доходов местного бюджета, в укреплении социальной инфраструктуры территории (через развитие институтов социальной защиты населения и обеспечения занятости), в развитии инженерной инфраструктуры муниципального образования (транспортной, информационной и инженерных коммуникаций), в стимулировании развитии малого бизнеса, создании и укреплении рыночной инфраструктуры.
В российском законодательстве устанавливаются особенности муниципальной собственности:
- Как собственник своего имущества публично-правовые образования независимы друг от друга и выступают в гражданских правоотношениях в качестве самостоятельных равноправных и имущественно обособленных субъектов.
Попытки федеральной власти устанавливать для других публичных собственников случаи распоряжения их имуществом (например, определять объекты приватизации) не могут быть признаны основанными на законе. Отметим, согласно ст. 217 ГК РФ, разрешается устанавливать специальным законодательством лишь порядок (способы, процедуры) приватизации, но не ее объекты. Именно поэтому Российская Федерация, ее субъекты не отвечают по обязательствам муниципальных образований, а последующие не отвечают своим имуществом по обязательствам РФ и ее субъектов, если кто-либо из них не принял на себя специальную гарантию (поручительство) по обязательствам другого субъекта (ст. 126ГК РФ).
- Муниципальная собственность является основным источником поступления неналоговых доходов в бюджет и инструментом социальной защиты и поддержки населения территории муниципального образования.
Следует отметить, что значительная часть муниципального имущества представляет собой материальную основу предоставления социальных услуг, оплачиваемых не самим населением, а местными бюджетами и поэтому не приносящих дохода муниципальным образованиям, следовательно, в экономическом смысле эта собственность не может рассматриваться доходной базой местного самоуправления. Однако в муниципальных образованиях, где величина доходов от использования муниципального имущества высока, имеет смысл не ликвидировать имущество, а, наоборот, повышать эффективность его использования.
Основной целью использования муниципальной собственности является решение вопросов местного значения за счет собственных финансовых ресурсов. Основными задачами органов местного самоуправления являются:
проведение инвентаризации и паспортизации всех имущественных объектов;
формирование муниципальной казны;
формирование единого информационного пространства для создания стабильных условий развития рыночных отношений.
Предпосылками для становления таких задач послужило следующее:
необходимость участия органов местного самоуправления в регулировании рыночных отношений, в решении социально-экономических задач города;
необходимость в удовлетворении потребностей населения в товарах и услугах;
возникновение и развитие хозяйствующих субъектов различных форм собственности;
дефицит бюджетных средств, необходимость поиска дополнительных источников доходов городского бюджета и методов экономии ресурсов;
потребность создания благоприятного инвестиционного климата с целью привлечения отечественного и иностранного капитала в экономику города и т. д.
Согласно ч. 3 ст. 215 ГК РФ, имущество, являющееся объектом муниципальной собственности, подразделяется на следующие виды:
1) имущество, закрепленное за муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления. Муниципальные предприятия имеют общую цель деятельности — предоставление населению жизненно необходимых материальных и духовных благ, которые взаимосвязаны в процессе функционирования;
2) имущество муниципальной казны, к которой относятся средства местного бюджета и иное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями.
«Управление муниципальной собственностью представляет собой вид деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности (имущество, земельные участки, водные объекты, жилищный фонд, автомобильные дороги и т. д.) в целях максимального обеспечения услугами населения муниципального образования» [8, 67]. Основными функциями муниципальной собственности с позиции обеспечения социально-экономического развития города являются:
обеспечение деятельности муниципального сектора экономики города и всего хозяйственного комплекса муниципального образования;
обеспечение доходов местного бюджета, включая трансферты и дотации, осуществление «гибкой» налоговой политики;
получение доходов от использования муниципальной собственности, деятельности муниципальных организаций, приватизации имущества;
обеспечение развития социальной инфраструктуры города, социальная поддержка и обеспечение занятости;
обеспечение деятельности учреждений здравоохранения, культуры, образования, физкультуры и спорта;
обеспечение развития и содержания инженерной инфраструктуры города и т. д.;
обеспечение развития рыночной инфраструктуры, создание условий для развития малого и среднего бизнеса.
Под эффективностью использования муниципальной собственности может пониматься степень соответствия направления использования данных объектов интересам муниципалитета как сложной социальной системы. Критерием эффективности может выступать рациональность размещения разнообразных объектов с учетом специфики положения и уровня развития различных районов города, а также сочетания общегородских и местных интересов природопользования, экологической безопасности и т. д.
Следует отметить, что повышение эффективности использования муниципальной собственности, с точки зрения органов местного самоуправления, может быть обеспечено:
1) увеличением объемов поступлений средств от той части муниципальных объектов, которые способны приносить доход;
2) снижением уровня расходов местных бюджетов на содержание муниципального сектора социальных объектов, не обеспечивающих своего самоуправления.
Обе указанные задачи могут решаться независимо друг от друга на основе улучшения удельных показателей эффективности муниципальных объектов в рамках каждой из двух групп: соответственно, увеличения доходности одних и снижения затратности других объектов. В этом случае для повышения экономической эффективности муниципальной собственности необходимо к тому же изменение ее структуры путем увеличения доли объектов, приносящих доход муниципальным образованиям, за счет сокращения той их части, которая требует для своего функционирования расходов муниципальных бюджетов.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующие выводы:
1) муниципальная собственность обеспечивает нормальные условия жизнедеятельности населения муниципального образования, формирует и поддерживает систему социальных гарантий;
2) она выступает в двух взаимосвязанных проявлениях — как имущественно-хозяйственный (вещественный) и экономический (стоимостный) комплекс;
3) эта собственность используется для реализации финансовых интересов муниципалитета как собственника;
4) она создает механизм, позволяющий населению муниципального образования реально участвовать в процессе распоряжения, владения и пользования муниципальной собственностью;
5) часть объектов производственной и социальной инфраструктуры работает на принципах коммерческого расчета и укрепляет доходную базу местного бюджета.
Следовательно, муниципальная собственность включает в себя широкую сеть объектов как хозяйственного, так и социально-бытового назначения, локализованную в рамках муниципального образования и являющуюся основой территориальной воспроизводственной системы. От уровня развития муниципальной собственности, а также эффективности использования ее составляющих и всей системы в целом во многом зависит качество жизни населения.
Литература:
- Конституция (Основной Закон) Российской Федерации: [Принята общенародным голосованием в 1993г.] // Российская газета. — 1993. — № 248;
- Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 23.05.2016);
- Игнатов В. Г., Рудова В. В. Местное самоуправление. 2_е изд., доп. и перераб. — Ростов н/Д., 2003;
- Леви А. Эффективное управление муниципальной собственностью // Муниципальная власть. 2005. № 9–1;
- Пескова. А. Публично-правовые способы возникновения права муниципальной собственности: особенности осуществления // Журн. Муниципальная экономика — 2012 — № 1(49) — с.48–54;
- Современный финансово-кредитный словарь / Под общ.ред. М. Л. Лапусты, П. С. Никольского. 2_е изд., доп. — М., 2002. VI. С. 257.;
- Щепачев В. А. Проблемы регулирования имущественных правоотношений с участием органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право № 18 от 27.08.2008г.
