В данной статье автором рассмотрены проблемы, с которыми столкнулась Российская федерация при проведении административной реформы. Изучен опыт проведения административной реформы в России, проанализированы результаты, которые были достигнуты, выявлены и раскрыты наиболее важные проблемы, с которыми столкнулись организаторы, определены основные направления совершенствования деятельности государственного аппарата в Российской Федерации.
Ключевые слова: административная реформа, государственое управление, государственный аппарат.
Административная реформа — объединенная единой концепцией продуманная система мер модернизации различных институтов исполнительной власти в Российской Федерации с целью создания высокоэффективного государственного аппарата, отвечающего потребностям современного российского общества.
Первое упоминание понятия «административная реформа» появилось в Послании [1] Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2001 года, в нем было дано обоснование необходимости проведения реформы, а именно: оптимизировать государственное управление, упорядочить функции, структуру и состав Правительства Российской Федерации и других органов исполнительной власти [2].
Необходимость проведения административной реформы в России неоднократно обсуждалось в Правительстве Российской Федерации, однако конкретные сроки проведения не были определены.
В настоящее время общество, его экономическое состояние перешло на новый этап, который, в свою очередь, требует корректировок в государственном управлении.
Проводимая в России административная реформа стала объектом внимания и темой для обсуждения среди известных исследователей, которая имеет свою продолжительную историю.
Например, К. А. Кирилин и М. В. Жданов полагают, что административная реформа — это есть совокупность мер, целью которых является создание результативной системы органов исполнительной власти, в основу которой положен регламент с четким выполнением работ [3].
А. Н. Бычкова, М. А. Юдина, А. В. Землянская дают более «широкое» определение административной реформы. «В настоящее время под административной реформой понимается комплексное совершенствование системы государственного управления в целях обеспечения социально-экономического развития страны и роста качества жизни населения» [4].
Е. В. Аристов говорит, что «административная реформа может быть направлена на решение какой-то одной артикулируемой значимой задачи — например, задачи аллев иации и редуцирования проблемы бедности (и крайней ее формы — нищеты)» [5], задачи устранения дефектов и дисбалансов в административно-правовом обеспечении и реализации государственного управления в какой-то определенной сфере [6], задачи совершенствования стратегического планирования в государственном управлении [7], но обычно административная реформа носит комплексный характер.
Административная реформа включает две основных стороны:
Рис. . Основные стороны административной реформы
При проведении административной реформы, использовались следующие инструменты:
Рис. 2. Инструменты, используемые для проведения административной реформы
Таким образом, проанализировав различные взгляды на суть административной реформы, можно сделать вывод, что административная реформа — это не одноэтапное мероприятие, а серия мероприятий, цель которых — модернизировать государственное управление, сделать его более доступным, эффективным, попытаться привлечь внимание общественности к сфере государственных расходов и привлечь к ответственности каждого человека, участвующего в государственном управлении.
Основным фактором успешного экономического развития России является качество государственного управления. Как показывает практика, государственное управление играет важную роль для решения социально-экономических вопросов и улучшения уровня жизни общества.
Так как система государственного управления, которая сложилась в России еще в 90-е годы, имела серьезные недостатки, необходимо было провести оценку эффективности государственного управления.
Административная реформа, проводимая в нашей стране, была направлена на создание действенной и эффективной системы государственного управления путем ее оптимизации.
Ключевые области, которые затрагивает административная реформа, изображены на рисунке 3.
Рис. 3. Ключевые области административных реформ
В ходе изучения административной реформы возникает множество вопросов, требующих научного и правового осмысления: каковы предпосылки проведения административной реформы, в какой период она началась, суть ее содержания, какие нормативные акты легли в основу ее проведения, чего могут достичь ее организаторы в результате проделанной работы.
Предпосылки административной реформы в Российской Федерации.
Рис. 4. Предпосылки административной реформы
Государственное управление в настоящее время является одной из основных областей государственной власти, поскольку оно ориентировано на взаимодействие с обществом, а также на социально-экономическую эффективность.
При формировании и проведении административной реформы были предприняты следующие действия:
— разработка современной концепции;
— установление четких целей и задач;
— использование текущей нормативно-правовой базы;
— постоянный мониторинг объектов, которые являются участниками реформы;
— использование метода системного подхода во время процедуры реформирования.
Цель, к которой стремились организаторы административной реформы, создание такого аппарата государственной власти, который за счет своей эффективности решит все проблемы современного российского общества.
Так, в процессе реализации административной реформы менялись ее сроки, менялись хронологические рамки, корректировались масштабы ее влияния. Однако цель этой реформы всегда оставалась прежней — создание высокоэффективной системы развития страны, способной выполнять возложенные на нее функции, тем самым достигая высоких социальных и экономических темпов.
Эффективность государственного управления зависит от качества исполнения государственными служащими своих должностных обязанностей.
Учитывая эти реалии, а также экономические и политические преобразования, люди, профессионально работающие в сфере государственного управления и управления, провели административные реформы, адаптировав советскую администрацию к потребностям, реализуемым в стране.
Одним из положительных моментов в проведении административной реформы в России можно выделить политическую настойчивость в проведении этой реформы и некоторые качественные изменения в системе государственного управления.
В ходе реализации административной реформы была создана нормативно-правовая и методологическая база для улучшения качества обслуживания населения со стороны государства и муниципалитетов, были созданы некоторые механизмы содействия осуществлению этой реформы.
Среди недостатков можно выделить слабую методологическую базу, отсутствие комплексного декоммунизационного системного подхода к вносимым изменениям. Хотя была проделана работа по созданию и внедрению как общих, так и конкретных механизмов реализации административной реформы, на практике не все было на самом деле гладко.
Обобщая опыт, можно выстроить следующую схему проведения административной реформы.
Рис. 5. Схема проведения административной реформы
Подводя итог, отметим, что, учитывая опыт прошлых лет, а также мотивацию государственных служащих, направленную на переход от количественных оценок к качественным, современная Россия имеет все шансы повысить качество государственной службы, снизить напряженность в ее социальной сфере и повысить ее законность.
Мы считаем, что необходимо находить новые решения, ставить новые цели и задействовать весь государственный аппарат, в том числе консолидировать его полномочия в нормативных правовых актах.
Необходимость реформ особенно подчеркнул сложный 2020 год, когда страна столкнулась с пандемией коронавируса COVID-19, периодом, когда государственное устройство должно полностью быстро и более качественно реагировать на происходящее и принимать соответствующие меры для предотвращения и устранения возникающих проблем.
Правительство должно стремиться, прежде всего, к тому, чтобы государственный аппарат отталкивался от потребностей человека.
Для того этого, в свою очередь необходимо проработать следующие моменты, относительно тех, кто непосредственно выполняет эту работу.
На наш взгляд, для дальнейшего продвижения административной реформы необходима всесторонняя поддержка со стороны государственных служащих.
Однако было сокращено более 31 тысячи должностей в министерствах и ведомствах, в том числе в их территориальных органах, расформировано более 60 структурных подразделений в федеральных органах исполнительной власти.
При формировании административной реформы были допущены две фундаментальные ошибки.
Первая — концептуальная, которая заключается в том, что бюрократия обслуживает «национальный проект». Когда такой проект отсутствует, у государства нет основополагающих целей.
Вторая ошибка — технологическая, когда принятие законов, положений не принесет действенного результата до тех пор, пока будет использован формальный подход.
Сегодня, во многом в связи с экономическим кризисом, вновь заговорили о неэффективности государства и необходимости реформирования государственного аппарата. С точки зрения теоретического подхода к управлению, основанного на разделении деятельности, отрицательный результат административной реформы в России закономерен, и новая реформа должна основываться на понимании принципа разделения деятельности и применении соответствующих должностей к административной системе.
Проанализировав опыт проведения административной реформы в Российской Федерации за последние годы, мы пришли к выводу, что для достижения конкретных целей недостаточно просто сформулировать их, обеспечить правовую базу и разработать план действий. Выполнение плана возможно только в том случае, если выполнение постоянно контролируется и корректируется по мере необходимости.
Подводя итоги исследований, проведенных по проведению административной реформы в России, можно сделать вывод, что, хотя реформа не была проведена в запланированные сроки, некоторые положительные результаты все же имеются. Эти результаты включают: обновление системы государственной службы, которое включает разработку, внедрение и оптимизацию стандартов обслуживания; введение административных штрафов за нарушение стандартов; сокращение сроков получения услуги; создание инфраструктуры электронной связи и получения услуг в электронном виде; сокращение ряда контрольно-надзорных функций; изменился порядок проведения проверок, стал более прозрачным, появились обязательные требования в сфере аудита и надзора, кроме того, уменьшилось административное воздействие.
Мы также отмечаем тот факт, что не менее успешные мероприятия проводятся на региональном уровне.
Отметим, что положительные результаты административной реформы также включают улучшения в области открытости и участия гражданского общества в подготовке, обсуждении и мониторинге выполнения решений исполнительной власти. Это повлияло на статус России в различных международных рейтингах.
Административная реформа была направлена на снижение давления на деятельность предпринимателей и в тех областях, где также ощущался избыток государственного вмешательства.
Эффективность административной реформы, на наш взгляд, напрямую связана с пониманием и поддержкой гражданами, а также деловым сообществом целей и задач этой реформы, с интересом к результатам реформы.
Хотелось бы отметить, что современная российская административная реформа является результатом глубоких институциональных проблем, вызванных рядом ключевых параметров:
— неэффективность и иррациональность системы управления;
— низкий уровень его финансовой поддержки и высокий уровень коррупции;
— низкое качество гражданского общества, его некомпетентность и нежелание выполнять ряд функций государства;
— гипертрофированная роль государства и превосходство его традиционных функций над современными.
На наш взгляд, это должно быть сделано таким образом, чтобы государственный аппарат занимался не только фактическим предоставлением услуг, но и предоставлением услуг.
Пока этого не произойдет, реформа будет носить чисто формальный характер.
Для развития системы государственной службы и государственного управления в России необходимы молодые высококвалифицированные кадры, которые осознают необходимость эффективного государственного управления и повышают степень доверия населения к властям.
Литература:
- Послание Президента Российской Федерации от 03.04.2002 Режим доступа: http://kremlin.ru/events/president/transcripts/21216.
- Харькова О. М. Административная реформа в России [Электронный ресурс]: учебное пособие / О. М. Харькова; Оренбургский гос. ун-т. — Оренбург: ОГУ, 2019. — 134 с. ISBN 978–5–7410–2351–8.
- Кирилин К. А., Жданов М. В. Административная реформа: проблемы реализации // Синергия Наук. 2018. № 30.
- Бычкова А. Н., Юдина М. А., Землянская А. В. Административная реформа в Российской Федерации: ретроспективный анализ, итоги и перспективы // Инновационная экономика и общество. 2016. № 4 (14).
- Аристов Е. В. Бедность: понятие и явление. Юридический аспект. М.: Юнити-Дана: Закон и право, 2015. 79 с.
- Понкин И. В. Девиантология государственного управления: учебник. М.: ИНФРА-М, 2019. 301 с.; Кожокарь И. П. Дефекты нормативно-правового регулирования. М.: Проспект, 2019. 298 с.
- Турганбаев А. О. Административно-правовое обеспечение и реализация стратегического планирования в государственном управлении / под ред. В. К. Ботнева. М.: Буки Веди, 2019. 204 с.;
- Догадайло Е. Ю. Стратегическое планирование в Российской Федерации как механизм, определяющий национальные стратегические приоритеты в современных экономических условиях: развитие нормативного регулирования и поиск конституционно-правовых основ // Право и государство: теория и практика. 2019. № 2. С. 29–35.
