В Российской Федерации структурное административное реформирование осуществлялось в увязке с комплексной реформой государственной службы в условиях, когда функциональные реформы политического управления еще не были реализованы, а задачи реализации процедурных административных реформ находились в начальной стадии формирования. В ходе реформирования в нашей стране по примеру многих зарубежных странах была внедрена новая структура управления, состоящая из трех звеньев: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Начали разрабатываться механизмы обеспечения открытости государственной службы, а также возможности контроля со стороны гражданского общества за действиями чиновников и аппарата управления в целом. Структурная реформа в Российской Федерации обозначила перераспределение функций между федеральным, региональным и местным уровнями, которое до конца еще не завершено в полном объеме, поэтому не стоит ожидать в ближайшей перспективе кардинального повышения эффективности работы бюрократического аппарата. Как показывает практика, в политическом управлении первостепенными являются не структурные вопросы, а функциональные. Соответственно «антибюрократические» реформы в нашей стране только тогда станут эффективными, когда небюрократические методы и принципы деятельности начнут внедряться в аппарат государственной власти.
Структурные реформы заключались в проведении экономических преобразований, связанных с изменением институциональной основы и правил регулирования экономики страны. В узком смысле данные реформы включали направления, определяющие динамику институциональной среды развития бизнеса. В широком смысле структурные реформы включали в себя также ряд вопросов, связанных с расходами бюджета [2]. Структурные реформы воспринимаются как комплексные реформы, в результате которых формируется структура управления, разграничиваются функции стратегического и политического управления, функции по предоставлению государственных и муниципальных услуг населению.
Можно отметить следующие черты, характерные структурным реформам:
- Комплексный характер. Преобразования направлены на формирование целостной системы политического управления, включающей звенья, между которыми формируются устойчивые способы и формы взаимодействия.
- В процессе реформ децентрализованное управление заменяет классические управленческие вертикали, в сфере управления которых остаются лишь вопросы стратегического руководства и государственного регулировании в различных областях управления.
- Предоставление государственных и муниципальных услуг гражданам и организациям возлагается на децентрализованные учреждения, использующие рыночные механизмы намного эффективнее, чем традиционные политические структуры.
Таким образом, структурные реформы по своей природе являются наиболее сложными. В ходе реализации данных реформ проводятся системные изменения в политическом управлении. При этом эффективность реформ во многом зависит от того, насколько были подготовлены соответствующие условия в ходе проведения предшествующих им функциональных и процедурных реформ.
Анализ передового опыта реформирования зарубежных стран позволил выявить основные принципы, используемые для реализации реформ административной системы:
− руководство реформами осуществляется государственным органом, непосредственно подотчетным главе государства или правительства;
− реформирование сопровождается развитием разветвленной сети исследовательских, консультационных, обучающих центров, а также других поддерживающих структур;
− реализация реформ неразрывно связана с внедрением передовых информационно-коммуникационных технологий;
− процесс повышения качества предоставления публичных услуг осуществляется с использованием «обратной связи» с гражданским обществом.
Многие российские проблемы схожи с зарубежными, однако, выражены более остро. Так, например, в нашей стране наиболее ярко обозначена проблема коррупции, вопросы борьбы с которой в настоящее время наиболее актуальны. Согласно ежегодным докладам организации Transparency International Россия за последние годы слабо продвинулась в борьбе с данной проблемой. Так, в 2005 году по индексу восприятия коррупции наша страна была на 126 месте из 159 стран, в 2007 году — на 121 месте из 163, а в 2013 году — 127 место из 175 возможных. Однако не только данные факторы тормозят развитие гражданского общества и тем самым успешную реализацию административной реформы в нашей стране.
Многие проблемы связаны с тем, что реформирование в некоторой части противоречит политической стратегии власти. Это касается, например, поставленной задачи по осуществлению децентрализации управления, которая не соответствует идее укрепления «вертикали власти».
Результатом реформирования стало относительное упорядочение функций органов власти, тем не менее сохранилась и укрепилась система вертикального подчинения и полной административной и финансовой зависимости нижестоящих органов от вышестоящих [3]. При этом согласно концепции «нового государственного менеджмента» система политического управления должна иметь горизонтальную структуру, при которой министерства формируют политику, а федеральные службы и агентства занимаются ее практической реализацией и контролем, самостоятельно распределяя бюджет и принимая административные решения.
Результаты международных сопоставлений показывают, что, несмотря на то, что за последние годы макроэкономические параметры нашей страны значительно улучшились, Российская Федерация все еще значительно отстает от стран ОЭСР и государств Центральной и Восточной Европы по показателям эффективности политического управления.
Одной из важных проблем российской административной реформы стало и то, что большинство изменений проводилось преимущественно «на бумаге»: утверждались законодательные акты, формировались новые институты, тем не менее, государственным аппаратом данные изменения воспринимались в основном чисто технически и на практике их реализация осуществлялась лишь формально, не меняя принципов работы. Данная проблема и по сей день является основным тормозом административного реформирования. Данный факт подтверждают сказанные В. В. Путиным на встрече с Правительством Российской Федерации 7 мая 2013 года слова: «на первый план выходит качество и эффективность наших действий, мы не можем позволить себе вновь и вновь пересматривать принятые ранее решения и документы, подходить к задачам формально, лишь бы отчитаться о выполнении поручений, подготовить очередную бумажку» [4].
Современные условия предъявляют более высокие требования к квалификации и профессионализму государственных служащих, а также к структуре органов исполнительной власти. Однако сложившаяся российская система управления в должной мере не отвечает современным требованиям. Успешное развитие в частности тормозится отсутствием положительных результатов реформирования административной системы и несостоятельностью государственной службы.
Очевидно, что сегодня ни реорганизация Правительства, ни сокращение аппарата, ни борьба с коррупцией не являются главными при проведении административного реформирования. Суть реформы сводится к системной перестройке государства, в результате которой должно наблюдаться значительное повышение качества оказания публичных услуг населению, в противном случае любые преобразования в рамках проводимой реформы теряют общественный смысл.
При этом существуют положительные итоги реформирования. К ним можно отнести ввод в эксплуатацию электронного правительства и повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг при помощи современных информационно-коммуникационных технологий, относительное повышение прозрачности деятельности органов власти, а также внедрение ряда новых механизмов участия общества в управлении государством. Данные меры направлены на поддержание права граждан на доступ к документам и действиям органам исполнительной власти и местного самоуправления с целью возможности эффективного общественного контроля.
Однако данные нововведения начали внедряться в практику управления российским государством только после 2010 года. Исходя из вышесказанного, стоит отметить, что в соответствии с концепцией административной реформы в нашей стране основными показателями достижения целей реформирования являются:
- Оценка работы органов власти и местного самоуправления по предоставлению публичных услуг гражданам. На данный момент на практике активно применяются различные методы определения удовлетворенности граждан качеством предоставления услуг, формирующие отношение граждан к деятельности органов государственной власти на федеральном, региональном и местном уровнях.
- Уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров, для снижения которого сформированы целевые показатели реализации мероприятий административной реформы.
- Место России в международных рейтингах показателей качества публичного управления. Интегральным показателем качества политического управления является индикатор GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который рассчитывается Всемирным банком 1 раз в 2 года на основе сопоставления 25 показателей эффективности политического управления, подготавливаемых в 18 независимых организациях, и состоящий из 6 показателей, отражающих основные параметры политического управления в государстве [1].
Оценка системы политического управления в Российской Федерации осуществляется по показателям эффективности политического управления (данный показатель отображает качество предоставляемых услуг, характеристики государственных институтов, компетенцию чиновников, уровень доверия к органам государственной власти и др.) и качества политического регулирования (значение данного индекса связано с оценкой политики, проводимой в сфере государственного регулирования в экономике. С его помощью измеряются факторы регулирования государством цен на товары и услуги, эффективность контроля в финансовой сфере, избыточное регулирование бизнеса и др.).
Данные проблемы особо актуальны на региональном уровне, так как многие нормы так и остаются на бумаге. Дисфункции политического управления также проявляются в недостатке подготовленных чиновников, реализующих процесс реформирования и осуществляющих политическое руководство страной. Многие чиновники при возникновении какой-либо проблемы в первую очередь пытаются создать структуру для ее решения. Так, например, в регионах нашей страны в процессе реформирования начали образовываться собственные правительства, министерства, ведомства, находящиеся в постоянном процессе создания либо ликвидации, связанной с объединением либо разъединением. В концепции российского административного реформирования закреплен принцип повышения конкурентоспособности политического управления, в соответствии с которым государство должно воспринимать граждан и юридических лиц в качестве своих клиентов, оказывая им услуги в соответствии с их запросами, не основываясь лишь на задачах, стоящих перед государством.
Литература:
- Еремина О. С. К вопросу о показателях эффективности реформ государственного управления в России //http://pglu.ru/editions/un_reading/detail.php?SECTION_ ID=2828&ELEMENT_ID=14711
- Крутчанкова К. А., Бухтиярова Т. И. Институциональная среда инновационного развития экономики региона // Фундаментальные исследования. — 2013. — № 6–6. — С. 1485–1492 // URL: https://www.fundamental-research.ru/ru/article/view?id=31765
- Пашковский Е. А., Иванов Д. С. Административная реформа в кон тексте политической модернизации современной России / Е. А. Пашковский, Д. С. Иванов // Проблемы экономики и управления в торговле и промышленности. — СПб: Издательство СПбГТЭУ, 2013 (июнь). — № 2(002). — С. 108–114.
- http://kremlin.ru/acts/assignments/orders/18991
