Нецелевое расходование бюджетных средств является предметом правового регулирования во всех странах мира. В связи с тем, что российско-китайские отношения характеризуются высокой динамикой развития, прочной правовой базой и разветвленной организационной структурой, стоит рассмотреть данный институт более подробно на примере Китая.
Ключевые слова: нецелевое использование, нарушение бюджетного законодательства, бюджетно-правовая ответственность
Misappropriation of budgetary funds is the subject of legal regulation in all countries of the world. Russian-Chinese relations are characterized by high dynamics of development, so let's consider this institution on the example of China.
Keywords: misuse, violation of budget legislation, fiscal liability
На сегодняшний день бюджетная система Китайской Народной Республики полностью соответствует административно–территориальному устройству КНР, является централизованной, её иерархия состоит из пяти уровней.
Первый уровень — государственный бюджет (бюджет правительства); второй уровень бюджета — это бюджеты муниципалитетов, провинций и автономных районов; третий уровень — бюджеты крупных городов, которые сами имеют административно-территориальное деление на префектуры и районы; четвёртый уровень — это бюджеты небольших городов, не имеющих такого деления, как крупные; пятый уровень — бюджеты мелких городов, посёлков и национальных поселений [1, с. 2].
Согласно Конституции Китайской Народной Республики и Закону о бюджете КНР от 1994 года, общегосударственный бюджет принимается на съезде Всекитайского собрания народных представителей (ВСНП) и утверждается Указом Председателя КНР. Бюджеты нижестоящих уровней принимаются собраниями представителей (СНП), соответствующих этим уровням. Законом о бюджете запрещено принимать решения по увеличению бюджетных расходов без одобрения ПК ВСНП или СНП соответствующего уровня.
В бюджетном законодательстве Китая так же упоминаются бюджеты отделов и входящих в них подразделений органов власти. Однако такие бюджеты не включаются в бюджетную систему КНР, так как они являются частью консолидированных бюджетов какого-либо пяти уровней.
В КНР существует несколько органов, обладающих бюджетными полномочиями:
а) ВСНП и СНП, принимающие проверки по проектам и отчётам об исполнении бюджетов, принимающие и одобряющие бюджеты соответствующих уровней (ВСНП — государственный бюджет, СНП — бюджеты уровня соответствующих уровню Собрания Народных Представителей);
б) Постоянный комитет ВСНП (ПК ВСНП) и постоянные комитеты нижестоящих СНП (ПК СНП) занимаются проверкой и контролем исполнения своего и нижестоящего бюджетов, проводят проверку и рекомендуют к одобрению ВСНП или СНП итогового отчёта по исполнению бюджетов;
в) Госсовет КНР — работает над составлением бюджета на предстоящий период, отвечает за итоговый отчёт по исполнению бюджета за истекший период, следит за исполнением консолидированного центрального (государственного) и нижестоящих бюджетов отделами правительства и органами местной власти, докладывает на сессиях ВСНП и ПК ВСНП по итогам исполнения бюджетов всех уровней;
г) Местные органы власти на всех уровнях обладают полномочиями, аналогичными полномочиям Госсовета в отношении бюджетов, соответствующих их и нижестоящих уровням
д) Финансовый отдел Госсовета и финансовые отделы нижестоящих уровней занимаются непосредственно составлением проектов бюджетов, отчётам по их исполнению, соответствующих их компетенции;
е) Государственное казначейство КНР — орган, занимающийся учётом и хранением средств бюджета, подчиняющийся организационно Народному Банку Китая, но руководствующийся в своей деятельности инструкциями Госсовета КНР [1, с. 6].
Расходы бюджета КНР классифицируются по функциональному признаку и делятся на расходы: на развитие экономики, образование, науку, культуру, здравоохранение, национальную оборону, государственное управление и прочее. Для преодоления последствий стихийных бедствий, катастроф и другие непредвиденные расходы предписывается резервировать от 1 % до 3 % бюджетных средств. Кроме того, в бюджетах всех уровней в обязательном порядке предусматриваются средства на оборотные фонды.
Контрольными полномочиями в процессе составления и исполнения бюджета кроме ВСНП, СНП, ПК ВСНП, ПК СНП и Госсовета наделены отдельные депутаты СНП или члены ПК СНП, имеющие право направлять запросы и включать в повестку обсуждений вопросы, связанные с бюджетом.
По существующему в КНР правилу органы любого уровня власти обязаны контролировать исполнение бюджета нижестоящего уровня и не реже двух раз в год должны отчитываться по этим вопросам перед Собранием Народных Представителей своего уровня.
Глава 10 Закона о бюджете КНР от 1994 г. устанавливаются меры административной ответственности за нарушения, связанные с бюджетным процессом:
«п.73. В случае, когда органы исполнительной власти любого уровня произвольно меняют бюджет без получения требуемого Законом разрешения, что приводит к увеличению расходов или долговых обязательств принятого сбалансированного бюджета, то расследуется вопрос о привлечении к административной ответственности руководителя исполнительного органа и лиц, несущих за данное действие прямую ответственность.
п.74. В случаях использования бюджетных средств казначейства в произвольном порядке, если средства используются в нарушении законов, правил и инструкций, органы власти, отвечающие за финансы, дают распоряжение о возврате потраченных средств или их возмещении, а органы власти более высокого уровня принимают решение о привлечении к административной ответственности руководителей и лиц, прямо ответственных за данное нарушение.
п.75. В случае выявления сокрытия бюджетных доходов либо применения внебюджетных расходов в качестве бюджетных, вышестоящие органы власти (или финансовые органы соответствующего уровня) отдают распоряжение об устранении данных нарушений и применении к руководителям и лицам, несущим за это ответственность, административных санкций» [3, с. 26].
Как мы видим, помимо мер административной ответственности за несанкционированное увеличение расходов и долговых обязательств и нецелевое использование бюджетных средств существует пункт за сокрытие бюджетных доходов и проведение внебюджетных расходов в качестве бюджетных, не имеющий аналогов в российском праве.
Закон о бюджете КНР базируется на общих принципах российских и зарубежных финансовых законов, хотя и имеет некоторые отличительные черты. Большая часть различий, в частности с Бюджетным кодексом РФ, заключается в том, что бюджетный процесс КНР больше всего напоминает бюджетную систему СССР. Например, основным принципом составления бюджета КНР является его бездефицитность и включает в себя бюджеты всех уровней. Кассовое исполнение госбюджета СССР осуществлялось Госбанком СССР, а кассовое исполнение государственного бюджета КНР — Государственным казначейством, которое подчиняется Народному банку КНР. Полномочия финансовых органов СССР и КНР так же являются близкими по сути.
Под нецелевым расходованием бюджетных средств принято понимать использование, употребление, трату бюджетных финансовых ресурсов не по их прямому назначению. Данный вид нарушения является наиболее часто выявляемым в ходе проведения финансовых проверок в сфере бюджетных правоотношений. Законодательством КНР применяется понятие «использование казенных средств не по назначению», которое лингвистически тождественно понятию, используемому в российском праве, как «нецелевое расходование бюджетных средств».
В отличие от российского законодательства, законодательством КНР предусматриваются более серьезные санкции за нецелевую растрату государственных средств, как административного, так и уголовного характера. В случае произвольного использования казенных средств, или же в случае их использования каким-либо другим образом, с нарушением законов или административных правил и инструкций, органы власти, отвечающие за финансы, дают распоряжение о возврате потраченных средств или их возмещении, а органы власти более высокого уровня принимают решение о привлечении к административной ответственности руководителей и лиц, прямо ответственных за данное нарушение.
В Законе КНР «Об административных наказаниях» предусмотрены следующие виды санкций к нарушителям в бюджетной сфере: 1) предупреждение; 2) штраф; 3) конфискация незаконных доходов, конфискация незаконно нажитых ценностей; 4) решение о приостановлении деятельности; 5) приостановление либо аннулирование действия лицензии, аннулирование либо временное приостановление действия патента; 6) административный арест [2, с. 4].
С приходом к власти в 2012 году Си Цзиньпина была развёрнута масштабная кампания по борьбе с экономическими преступлениями, а на 18 съезде Компартии Китая была принята Государственная программа по борьбе с формализмом, бюрократизмом и нецелевым использованием бюджетных средств.
Только в период с января по ноябрь 2015 года проверкам подверглись более 100 тысяч государственных компаний и структур, в ходе которых аудиторами были выявлены нарушения в законности расходования бюджетных средств на сумму в 380 млрд юаней или 58,6 млрд долларов.
В 2016 году руководство КНР вводит ужесточение в уголовное наказание за нецелевое расходование бюджета — вводится понятие «смертный порог» размера нецелевой траты государственных средств, который составил трем миллионам юаней или, в пересчёте на валюту США, приблизительно 460 тысяч американских долларов. В случае обнаружения смягчающих обстоятельств, приговоренному может быть предоставлена отсрочка исполнения приговора, но не более, чем на два года. С 2016 года несколько тысяч китайских чиновников разного уровня уже понесли уголовную ответственность за нецелевую трату бюджетных средств.
Стоит обратить внимание ещё на одно существенное отличие в китайском законодательстве от российского. В КНР за нецелевое использование бюджетных средств может понести наказание любой государственный служащий любого государственного учреждения, который воспользовался преимуществами своего служебного положения. При этом само понятие «государственный служащий» в законодательстве КНР включает в себя очень широкий круг лиц, которые не обязательно имеют допуск к осуществлению самих финансовых операций. По российскому же законодательству субъектом нецелевого расходования бюджетных средств может считаться только должностное лицо — получатель бюджетных средств.
Уголовный кодекс КНР в сфере защиты бюджетных средств не ограничивается одной статьёй. Законом так же установлена уголовная ответственность за конкретные виды преступлений: за использование не по назначению средств для ликвидации стихийных бедствий, для служб оперативного реагирования, для предупредительных мер против паводка и других природных явлений, для оказания помощи малоимущим, переселенцам и пострадавшим, для оказания иной помощи, при отягчающих обстоятельствах, с причинением значительного вреда государственным и народным интересам, в отношении лиц, несущих за это непосредственную ответственность.
Так, например, статья 272 УК КНР гласит: «Сотрудники компании, предприятия или иной организации, воспользовавшись преимуществами своего служебного положения, потратившие средства компании не по назначению, а в личных целях, или ссудившие их третьему лицу в сравнительно крупном размере и не вернувшие их по истечении трех месяцев; либо в течение срока менее трех месяцев, но в сравнительно крупном размере использовавшие их для деятельности, связанной с получением прибыли или для противозаконной деятельности, — наказываются лишением свободы на срок до 3 лет или краткосрочным арестом; те же деяния, повлекшие за собой использование не по назначению средств организации в крупном размере, или в сравнительно крупном размере, но без производства их возврата, — наказываются лишением свободы на срок от 3 до 10 лет».
А статья 384 УК КНР: «Государственные служащие, воспользовавшиеся преимуществами своего служебного положения, использовавшие казенные средства в личных целях для ведения противозаконной деятельности, либо использовавшие сравнительно крупную сумму казенных средств для ведения деятельности с целью получения прибыли, либо пользовавшиеся сравнительно крупной суммой казенных средств в течение более 3 месяцев и не возвратившие указанную сумму, — считаются совершившими преступление, именуемое как использование казенных средств не по назначению, и наказываются лишением свободы на срок до 5 лет или краткосрочным арестом; при отягчающих обстоятельствах — наказываются лишением свободы на срок свыше 5 лет. Безвозвратное использование не по назначению казенных средств в крупном размере — наказывается лишением свободы на срок свыше 10 лет или бессрочным лишением свободы.
Использование в личных целях средств, предназначенных для помощи во время стихийных бедствий, для служб оперативного реагирования, для принятия предупредительных мер против паводков, для оказания материальной помощи, поддержки малоимущих, переселенцев, для оказания иной экстренной помощи — наказывается максимально суровым наказанием из предусмотренных настоящей статьей».
Также интересна статья 397 УК КНР: «Злоупотребление служебными полномочиями или халатное отношение к служебным обязанностям сотрудников государственных органов, причинившие значительный ущерб общественному имуществу или государственным и народным интересам, — наказываются лишением свободы на срок до 3 лет или краткосрочным арестом; те же деяния при наличии особо серьезных обстоятельств — наказываются лишением свободы на срок от 3 до 7 лет. Если указанные действия подпадают под другие статьи данного Кодекса, наказание определяется в соответствии с данными статьями.
Сотрудники государственных органов, совершившие указанные в части первой настоящей статьи действия из корыстных побуждений, — наказываются лишением свободы на срок до 5 лет или краткосрочным арестом; те же деяния при наличии особо серьезных обстоятельств — наказываются лишением свободы на срок от 5 до 10 лет. Если указанные действия подпадают под другие статьи данного Кодекса, наказание определяется в соответствии с данными статьями» [4, с.32].
По имеющейся статистике только до 2017 года в Китае ответственность за нецелевое использование государственных бюджетных средств понесли 8200 чиновников и членов партии КПК. В большинстве своём государственные служащие тратили бюджетные средства на покупку подарков, оплату банкетов в ресторанах, дорогостоящий отдых и другие развлекательные мероприятия, что подрывало авторитет власти в глазах народа.
Таким образом можно отметить, что сам механизм применения мер ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, как в России, так и в Китае, исходит из того, что эти правонарушения посягают на законы и правила финансового обеспечения, порядок расходования бюджетных средств и отношения, возникающие в процессе их расходования.
Подводя итог, можно сделать определённые выводы относительно мер регулирования и противодействия правонарушениям в сфере нецелевого расходования бюджетных средств в РФ. Полагаем, что с целью повышения эффективности вышеназванных мер необходимо расширить список субъектов, привлекаемых к уголовной ответственности, включить в него получателей субсидий, должностных лиц и главных распорядителей, руководителей госкомпаний, государственных и муниципальных унитарных предприятий, акционерных обществ, контрольный пакет акций в которых принадлежит государству или муниципальным образованиям.
Литература:
- Комягин Д. Л. О бюджетной системе и современном бюджетном законодательстве Китая // Мудрый юрист 2017 № 1
- Бойко Н. А. Ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств в России и Китае: сравнительный анализ // Россия, запад, восток: диалог культур и цивилизаций Стерлитамак, 2018: международная научно-практическая конференция (г. Стерлитамак, 25 октября 2018 г.). Стерлитамакский филиал ФГБОУ ВО «Башкирский государственный университет», 2018
- Закон о бюджете Китайской Народной Республики (Принят на второй сессии Всекитайского Собрания Народных Представителей 8-го созыва 22 марта, 1994 года, обнародован указом № 21 Президента Китайской Народной Республики, вступил в силу с 1 января, 1995 года) URL: http://law.uglc.ru/budget.htm (дата обращения: 12.04.2021)
- Уголовный кодекс КНР (ред. от 14.03.1997 г.) // Информационно-политический портал Бизнес в Китае URL: https://asia-business.ru/law/law1/criminalcode/criminal/ (дата обращения: 13.04.2021)
