Статья раскрывает специфику эволюции организационно-правовых основ информационно-аналитической деятельности органов внутренних дел России. Особое внимание в статье уделяется периодизации формирования системы информационно-справочного обеспечения органов внутренних дел. В статье обсуждаются этапы информатизации территориальных органов внутренних дел на примере Удмуртской республики.
Article opens specifics of evolution of organizational and legal bases of information and analytical activity of law-enforcement bodies of Russia. The special attention in article is given to a periodization of formation of system of directory providing law-enforcement bodies. In article separate stages of information of territorial law-enforcement bodies on an example of the Udmurt republic are discussed.
Ключевые слова: административно-правовое регулирование информационно-аналитической деятельности, информационные технологии в системе МВД, территориальные органы Министерства внутренних дел, учеты, информационный центр, Удмуртская республика.
Keywords: administrative and legal regulation of information and analytical activity, information technologies in Ministry of Internal Affairs system, territorial bodies of the Ministry of Internal Affairs, accounts, information center, the Udmurt republic.
Исследование специфики формирования современной системы административно-правового регулирования информационно-аналитической деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел обусловило обращение к историческим и организационно-правовым аспектам данной деятельности. В развитии правового регулирования информационного обеспечения органов МВД России выявляется ряд общих тенденций, представляющих определенный интерес для конкретизации механизма административно-правового регулирования исследуемой деятельности.
Сбор и анализ статистической информации начал осуществляться в МВД России с сентября 1803 года. Первый министр внутренних дел В.П.Кочубей личным циркуляром потребовал, чтобы губернаторы сообщали в Министерство данные "для полного и коренного познания о положении каждой губернии в настоящее время, а затем продолжали постоянно уведомлять об изменениях в положении той или другой отрасли управления", но только в 1834 году при Совете Министра было учреждено статистическое отделение, а по губерниям были открыты статистические комитеты, на важность которых указывал граф Кочубей.
4 марта 1858 г. в рамках МВД ,был создан Центральный статистический комитет, состоящий из двух отделов: Статистического и Земского, под председательством товарищей Министра. В апреле 1863 г. Центральный статистический комитет МВД из коллегиального органа был преобразован в бюро, обрабатывающее статистические сведения; при МВД учрежден Статистический совет, составленный из представителей разных министерств и ведомств.
В конце XIX века в русской сыскной полиции возникают и совершенствуются системы учетов, начинают применяться такие научные методы, как антропометрия, фотография и дактилоскопия. В 1907 году в связи с ростом объемов информации при Департаменте полиции было создано Центральное регистрационное бюро, собирающее информацию с мест. Для наведения справок о судимости, а также для регистрации и опознания личности преступника служили: справки о судимости за два последних десятилетия; карты, составляемые в сыскных отделениях на всех лиц, задерживаемых в течение дня в различных частях города по обвинению в общеуголовных преступлениях и проступках [1]. Причем регистрационные карты содержали максимальный объем информации – от фотографии и отпечатков пальцев, до адресов дальних родственников и любовниц.
Революционные события, имевшие место в октябре 1917 г. изменили все государственные учреждения и всю систему права. Основой советской правовой системы в эти годы стало революционное правосознание. Тем не менее, несмотря на революционные преобразования, в 1917 году именно на основе структуры дореволюционного Министерства внутренних дел начала формироваться структура центрального аппарата НКВД, в которую был включен Центральный статистический отдел. Основой создания местной милиции стало Постановление НКВД РСФСР от 28.10 1917 "О рабочей милиции"[2], в котором были конкретизированы задачи по созданию и формированию подразделений народной милиции, внедрению новых методов работы. Так, вместо картотечного учета преступлений и лиц их совершивших, отчетов и опросных листов, применявшихся в полиции России, вводились доклады с мест.
23 сентября 1918 года решением Коллегии Народного комиссариата внутренних дел РСФСР утверждено «Положение о статистическом отделе НКВД». В нем предписывалось собирать в НКВД статистические данные по различным направлениям деятельности наркомата и, в том числе, о результатах борьбы с уголовной преступностью. В этом Положении было впервые закреплено, что статистический отдел сосредоточивает у себя разработку всех статистических материалов, находящихся в ведении Комиссариата Внутренних Дел. С этой даты и ведется отсчет времени создания и формирования ныне существующей системы информационного обеспечения органов внутренних дел России.
Следует отметить, что уже 7 октября 1918 г. Управление рабоче-крестьянской милиции реорганизовано в Главное управление милиции (ГУМ), которое становится самостоятельным звеном НКВД, включающее и информационный отдел. Первое же информационное подразделение – дактилоскопическое бюро создается 15 февраля 1919 года в составе Центрального управления уголовного розыска НКВД РСФСР. Вслед за этим вводится единая система регистрации преступлений и отчетность. Важно подчеркнуть, что именно в этот период начинает осознаваться важность информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел. Переломным моментом стал 1922 год, когда на Первом Всероссийском съезде работников милиции утверждается программа организации учетной и статистической работы. В соответствии с Положением ВЦИК и СНК РСФСР от 24.05.1922 «Об НКВД РСФСР» [3] организационно-административное управление включало в себя статистический отдел, на который было возложено выполнение всех работ по административной статистике по плану и заданиям народного комиссариата, устанавливаемым по соглашению с Центральным статистическим управлением. В 1923 году Приказом начальника Центрального аналитического управления (ЦАУ) отменяются все ранее действовавшие в этой сфере нормативные акты и устанавливается новая отчетность. НЭП, рост преступности повлекли за собой резкий рост объемов информации, появляются и обостряются проблемы работы с ней, в связи с чем функции управления информационной работой, отраслевых служб НКВД были возложены на научно-статистическое бюро.
31 августа 1923 г. НКВД РСФСР утвердил "Положение о Центральном административном управлении НКВД РСФСР", в котором определяются его структура и задачи. В соответствии с данным Положением в данное управление вошли отделы: административный, милиции, уголовного розыска и секретариат. С упразднением ЦАУ, в 1929 году, создается Административно-организационное управление, в компетенцию которого входят и вопросы организации единой системы информации, которые должен был решать Статистический отдел. Принятие инструкции, регламентирующей всю работу с информацией во всех подразделениях НКВД, становится важным этапом совершенствования информационной деятельности органов внутренних дел. В последующий период (1930-1939 гг.) данная деятельность была распространена на все управления и самостоятельные отделы НКВД: были созданы регистрационно-учетные аппараты. С марта 1932 г. в состав ГУГБ НКВД СССР вошел Учетно-статистический отдел, функции которого включали осуществление оперативного учета и статистики, ведение архива. Важно отметить, что к середине 30-х годов были сформированы три направления информационно-справочной работы – статистический, алфавитный и дактилоскопический учеты, которые развивались и совершенствовались самостоятельно. Значимость данных направлений обусловливалась значимостью учетной деятельности в информационном обеспечении органов внутренних дел. В 1961 г. в СССР была введена Инструкция по учетам в органах внутренних дел.
С внедрением в деятельность органов внутренних дел появившейся в стране вычислительной техники, начиная с 1968 года, создаются новые структурные подразделения – вычислительные центры.
Следует подчеркнуть, что единая структура информационной службы, объединившая информационно-статистические отделы органов внутренних дел с вычислительными центрами, появляется лишь в 1971 году, с образованием при МВД СССР Главного научного информационного центра управления информацией (ГНИЦУИ) и созданием информационных центров в МВД и УВД. Приказом МВД СССР от 17 мая 1971 года была утверждена типовая структура информационных центров при МВД-УВД, а также их временные типовые штаты.
Так, в Удмуртской республике Приказом МВД УАССР от 24.08.1973г. №0101 на базе 1 спецотдела был создан Информационный центр МВД УАССР. В состав Информационного центра в 1978 году входило Оперативно-справочное отделение, канцелярия, а также группа статистики, группа оперативной информации и розыска, контрольно-методическая группа, группа по использованию электронно-вычислительной техники. Следует отметить, что до появления своей вычислительной техники обработка учетно-статистической информации осуществлялась в статистическом управлении Удмуртской республики.
Приказом МВД УАССР от 12.03.1981 года № 034 на основании приказа МВД СССР от 25.02.1981 года № 078 в составе Информационного центра был создан Вычислительный центр, оснащенный универсальным комплексом УВК СМ-4, в структуру которого вошли: группа алгоритмизации и программирования, группа эксплуатации, группа технического обслуживания.
В 1982 году на автоматизированный учет была переведена первая задача – «Статистика». С 1983 года в структуру Информационного центра МВД Удмуртии уже входили: Отделение статистики и контроля за учетно-регистрационной дисциплиной, Оперативно-справочное отделение, Группа оперативной информации и розыска, Вычислительный центр и канцелярия.
Создаваемое в рассматриваемый исторический период программное обеспечение вычислительных центров МВД, в целом, уступало лучшему из существовавшего в стране и тем более в мировой практике, но были и разработки на уровне мировых стандартов. К их числу следует отнести разработанное Академией МВД РФ программное обеспечение автоматизированного рабочего места руководителя следственного подразделения, следователя, систему регионального криминологического прогнозирования "ИСКРА", АРМ эксперта-криминалиста и другие, отличающиеся от мировых стандартов в несколько раз меньшей стоимостью, но не уступавшие им по качеству. Так, например, в автоматизированном банке данных оперативно-розыскного и профилактического назначения "Центр", "Республика" использовалась информационно-поисковая карта (ИПК) АБД, служащая для сбора информации о лицах, совершивших преступление, их связях и о характере совершенного ими преступления.
Приказом МВД УАССР от 30.05.1987 года №032 в составе Информационного центра была организована группа специальных фондов (архив), где был сосредоточен основной массив документов по управленческой деятельности, по личному составу МВД УАССР, оперативный архив и другие документы к количестве 60 тыс. единиц хранения, для размещения которых в 1988 году выделено новое архивохранилище.
24 октября 1985 г. утверждена типовая структура информационных центров МВД, ГУВД УВД, а через два года, 3 декабря 1987 г., была утверждена Программа создания, внедрения и эффективного использования автоматизированных систем и средств вычислительной техники в МВД СССР до 2000 года.
В целях совершенствования информационного обеспечения ОВД, устранения недостатков в области компьютеризации, обеспечения концентрации усилий информационных центров на важнейших направлениях работы, а кроме того повышения ответственности за использование автоматизированных систем, был издан Приказ МВД РСФСР №104 от 5 июля 1991 г. "Об утверждении Программы компьютеризации органов внутренних дел Российской Федерации на ближайшую перспективу", в котором отмечался переходный этап компьютеризации органов внутренних дел России от разрозненной, не связанной, устаревшей и программно-несовместимой вычислительной техники, используемой в органах внутренних дел к системе информационного обеспечения МВД России и были определены основные направления создания отраслевой информационно-вычислительной сети, разработки единого унифицированного методического, информационного, организационно-правового и программно-математического обеспечения для перехода к интегрированным базам данных и другим информационным технологиям; предусматривалось выполнение комплекса работ, обеспечивающих межведомственное взаимодействие законодательных, правоприменительных и правоохранительных органов России на основе объединения в информационно-вычислительной сети России локальных и территориальных распределенных ИВС ОВД.
27 сентября 1991 г. приказом МВД СССР объявлено о создании автоматизированной системы управления внутренними войсками МВД СССР.
После распада СССР приказом Министра внутренних дел Российской Федерации было утверждено положение “О Штабе МВД России” его структура и штаты. В его состав вошли три управления – информационно-аналитическое, организационно-плановое и оперативное; были утверждены штаты и положения о Главном информационном центре, а также о Центре радиоэлектронной борьбы; 26 мая 1992 г. служба учета и технического обслуживания персональных электронно-вычислительных машин и оргтехники ПХУ МВД России реорганизована в Центр технического обслуживания персональных электронно-вычислительных машин и оргтехники МВД Российской Федерации. Через месяц, 26 июня 1992 г. был издан приказ МВД России “О мерах по обеспечению единой технической политики в области создания и внедрения информационных систем ОВД и ВВ”.
Важно отметить, что в 1992 – 1993 годах процесс информатизации активно внедрялся во все виды деятельности органов внутренних дел. Так, например, учет водительских удостоверений осуществлялся с использованием автоматизированных систем, была начата информатизация противопожарных аварийно-спасательных служб, формировались и велись централизованные оперативно-справочные, розыскные, криминалистические учеты, экспертно-криминалистические коллекции и картотеки органов внутренних дел Российской Федерации.
Например, в Удмуртской республике с целью реабилитации лиц, подвергнутых репрессиям в административном порядке и оказания помощи органам прокуратуры в реабилитации других категорий граждан приказом МВД УАССР от 16.04.1992 года № 69 в составе Информационного центра было организовано подразделение по реабилитации жертв политических репрессий.
В 1995 году при ГУГАИ МВД России создается межрегиональный отдел информационного обеспечения. В число основных структурных подразделений МВД России было включено Управление информации и общественных связей, а в непосредственном подчинении МВД России находится Главный информационный центр.
В принятом 12 августа 1995 года Федеральном законе № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» в статье 10 «Информационное обеспечение и документирование оперативно-розыскной деятельности» зафиксировано, что органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, для решения задач, возложенных на них, могут создавать и использовать информационные системы, а также заводить дела оперативного учета.
В период 2002-2004 годов МВД России в рамках финансовых средств, выделяемых на основную деятельность, реализовывались мероприятия, направленные на повышение эффективности использования существующих в МВД России информационных ресурсов. 13 июня 2002 г. приказом МВД России № 562 была утверждена «Концепция развития информационно-вычислительной системы МВД России на 2002- 2006 годы», в которой были намечены пути решения двух взаимосвязанных задач: повышения эффективности использования существующих в МВД России информационных ресурсов и обеспечения развития ИВС МВД России как системы, интегрирующей информационные ресурсы органов внутренних дел на основе перспективных технологий их обработки.
Реализация положений данной концепции, создание отдельных телекоммуникационных и информационных фрагментов информационно-вычислительной системы органов внутренних дел, способствовали обеспечению перехода к созданию единого информационного пространства МВД России, а в дальнейшем и к формированию единого информационного пространства правоохранительных, контрольно-надзорных и финансовых органов Российской Федерации на основе интеграции их информационных ресурсов в единую информационно-телекоммуникационную среду.
В 2003 году решением совещания при Министерстве внутренних дел Российской Федерации на ГИЦ МВД России были возложены функции по руководству, координации и контролю за процессами внедрения и использования современных информационных технологий в системе МВД России, формированию единой научно-технической политики в органах внутренних дел. Были разработаны проекты создания отдельных телекоммуникационных и информационных фрагментов информационно-вычислительной системы органов внутренних дел. Они прошли опытную эксплуатацию и были рекомендованы руководством Министерства к внедрению в промышленную эксплуатацию. Так, 19 октября 2004 г на официальном сайте МВД России была открыта электронная общественная приемная.
В 2004 году в целях концентрации усилий на важнейших направлениях работ по совершенствованию информационного обеспечения органов внутренних дел, обеспечению комплексного подхода к их решению разработана Программа «Создание единой информационно-телекоммуникационной системы органов внутренних дел» на 2005-2008 годы. В соответствии с новыми задачами ГИЦ МВД России в ноябре 2004 года был преобразован в Главный информационно-аналитический центр МВД России.
С 2005 года началась реализация Программы МВД России «Создание единой информационно-телекоммуникационной системы органов внутренних дел». В рамках реализации ее подпрограмм «Реконструкция и техническое перевооружение информационных центров МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВД на транспорте», «Создание системы межрегиональных автоматизированных банков данных дактилоскопической информации федеральных округов и федеральной АДИС-ГИЦ и развитие АДИС регионального уровня», «Создание автоматизированной информационно-поисковой системы биометрической идентификации личности по изображению лица» в 2005-2006 годах были полностью оснащены типовыми программно-техническими комплексами «ИБД-Регион» восемьдесят два региональных информационных центра, в задачи которых входит обеспечение автоматизированного формирования и использования оперативно-справочных, розыскных и криминалистических учетов; была создана федеральная система автоматизированных дактилоскопических учетов органов внутренних дел АДИС ГИАЦ, объем базы данных, которой превысил тридцать два миллиона дактилокарт, что позволило в идентифицировать каждый шестой след, изъятый с мест нераскрытых преступлений, каждый четвертый неопознанный труп, каждое четырнадцатое лицо с искаженными паспортными данными.
В настоящее время Информационный центр МВД по Удмуртской республике представляет многофункциональную информационную службу, обеспечивающую центральный аппарат, органы и подразделения внутренних дел на местах оперативно-справочной, розыскной, криминалистической, статистической, архивной, научно-технической информацией и реализующую задачи развития системы МВД Российской Федерации в области информатизации, использует в своей повседневной деятельности автоматизированные системы, банки данных и вычислительные сети. В структуру Информационного центра МВД по Удмуртской Республике входят три отдела одно отделение и вычислительный центр, в которых проходят службу семьдесят семь сотрудников.
Развитие системы информационного обеспечения органов внутренних дел в Российской Федерации осуществлялось в рамках административной реформы, проводимой Президентом РФ. Это, на наш взгляд, свидетельствует о важности административно-правового механизма регулирования правоотношений, возникающих в процессе информационно-аналитической деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел на современном этапе.
Литература:
- Инструкция чинам сыскных отделений. – С.-Петербург: Типография Министерства внутренних дел, 1910, с.8
- Постановление НКВД РСФСР от 28.10 1917 "О рабочей милиции"// Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства. 1917. 1 дек. (№1).
- Положение ВЦИК и СНК РСФСР от 24.05.1922 «Об НКВД РСФСР»// Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства. 1922. № 33
- Сайт Министерства внутренних дел Российской федерации www.mvd.ru
- Сайт Министерства внутренних дел по Удмуртской республике www.18.mvd.ru