Сегодня мы можем наблюдать масштабные изменения в государственном аппарате, в том числе в системе МВД. Не последнюю роль в профессиональном выполнении служебных обязанностей играет кадровая служба, которая отвечает за отбор кандидатов на должности сотрудников органов внутренних дел. В этой связи большой интерес представляет вопрос развития кадровой политики со времен образования государства вплоть до наших дней.
На определённом, довольно продолжительном этапе охрана общественного порядка осуществлялась разными звеньями государственного механизма, для которых эта функция была не единственной. В Древнерусском (Киевском) государстве (IX-XII вв.) общественный порядок охранялся княжеской дружиной. Однако по мере общественного развития полицейские функции начинают выполняться и некоторыми должностными лицами княжеской администрации. Так, «Русская правда» упоминает о мечниках и вирниках, исполнявших судебные приговоры.
В «Наказе Главной полиции» 1766 года говорилось о необходимости определения на полицейскую службу лиц из знатных фамилий, которые «должны быть освобождены от всякого недостатка, чтобы могли избежать того, что может повредить чистоте их совести». Более подробно требования, которым должны были отвечать служащие полиции, были изложены в «Уставе благочиния или полицейском» 1782 года. Им должны были быть присущи:
- Здравый рассудок.
- Добрая воля в отправлении порученного.
- Человеколюбие.
- Верность службе императорского величества.
- Усердие к общему добру.
- Радение к должности.
- Честность и бескорыстие.
Развивается система поощрений и наказаний для служащих полиции. Для офицеров полиции вводились доплата за выслугу лет, воинские пенсии, выдавались деньги на «квартиру и отопление». Одновременно для них существовала и гауптвахта.
После окончания Отечественной войны 1812 года преимущественное право на занятие руководящих полицейских должностей было предоставлено офицерам, получившим ранения во время войны. Специальный Комитет для помощи раненым офицерам мог направить их на занятие вакантных должностей полицмейстеров, частных приставов.
В конце 50-х годов XIX века при обсуждении и подготовке будущих реформ ставился вопрос о преобразовании полиции, об общем и профессиональном уровне подготовки ее сотрудников. Руководство МВД, губернаторы отмечали, что важность и многообразность функций, выполняемых полицией, предъявляют высокие требования к ее служащим, которым они далеко не всегда соответствуют. Ставился вопрос о мерах по улучшению состава полицейских служащих.
Реформы 60-х годов ХIХ века стали новым этапом в развитии российского общества и государства, способствовали ускорению социально-экономического развития страны, ставили новые задачи и проблемы перед полицией.
Судебная реформа 1864 года ознаменовала укрепление роли права в жизни общества и деятельности государственных учреждений, что, естественно, предъявляло повышенные требования к полиции, ее служащим. С 1873 года вводится принцип их вольного найма на службу в полицию. Поступивший на службу в полицию должен был представить благожелательные отзывы и справки из всех учреждений, где он ранее служил. Для полицейских вводятся надбавки к жалованью в зависимости от срока службы.
В 1880 году в состав Министерства внутренних дел вошел Отдельный корпус жандармов. В задачи жандармов входила борьба не только с политической, но и уголовной преступностью, а также охрана общественного порядка на транспорте.
Кандидаты на службу в жандармерию должны были выдержать устный и письменный экзамены, позволяющие выявить не столько их знания конкретных учебных дисциплин, сколько общую эрудицию, политические взгляды и убеждения.
В 1907 году в речи во II Государственной Думе министр внутренних дел и Председатель Совета министров П. А. Столыпин заявил о подготовке полицейской реформы.
Ее основные задачи заключались в реорганизации управления полицией, для чего предполагалось ввести должность помощника (заместителя) губернатора по полиции. Планировалось также подготовить новый «Устав полицейский», в котором бы четко, с учетом изменений, произошедших в государственно-правовой сфере, определялись функции, права, обязанности полицейских органов, а также порядок и условия прохождения службы их сотрудниками.
Помимо этого, для поднятия престижа полицейской службы и «укрепления служебной устойчивости» ее сотрудников в руководстве МВД ставился вопрос о создании клубов для сотрудников полиции, учреждении судов чести, формировании профессиональной этики.
С началом Первой мировой войны деятельность большинства школ и курсов по подготовке полицейских была свернута. Низкий уровень заработной платы при запрете полицейским заниматься службой по совместительству, торговлей, промыслами, падение престижа полицейской службы привели к тому, что даже столичная полиция испытывала недостаток в кадрах. Как признавал один из последних министров внутренних дел дореволюционной России, возникала угроза, что полиция «просто разбежится». В конце октября 1916 года в условиях роста социальной нестабильности и ухудшения оперативной обстановки в стране Совет министров принял постановление «Об усилении полиции в 50 губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов». Оно, в частности, предусматривало принятие на службу в полицию женщин, «имеющих свидетельства об окончании курса не ниже женской гимназии, институтов…».
Но царское правительство уже не успело реализовать данное постановление.
В первые дни Февральской революции 1917 года полиция и жандармерия были сметены восставшими. Временное правительство объявило о ликвидации Отдельного корпуса жандармов и Департамента полиции МВД.
17 апреля 1917 года вышло правительственное постановление «Об учреждении милиции». Она формировалась на добровольной основе. И хотя правительство разрешило принимать на службу в милицию сотрудников бывшей полиции, но под давлением Советов рабочих и солдатских депутатов это фактически запрещалось.
После победы Октябрьской революции доминирующим стал последовательно проводившийся классовый подход к комплектованию кадров органов внутренних дел Советского государства, что нашло свое юридическое закрепление. Многочисленные указания НКВД РСФСР требовали формировать милицию исключительно из надежных, преданных Советской власти людей.
В первые годы Советской власти нормативно были урегулированы лишь наиболее общие моменты подбора и расстановки кадров органов внутренних дел. Это создавало возможности для проявления самой широкой инициативы на местах, что соответствовало социально-политическому настрою общества.
После завершения Великой Отечественной войны перед правоохранительной системой страны возникли новые задачи.
Первоочередной из них было пресечение всплеска криминальной активности, которая, как свидетельствует исторический опыт, всегда сопутствует окончанию войны. В годы войны лучшие кадры милиция отдала фронту, сократился выпуск специалистов учебными заведениями НКВД. Поэтому в послевоенное время фиксировались нехватка и большая текучесть кадров. Объективность движения кадров обусловлена комплексом разнообразных потребностей, как самих кадров, так и всей правоохранительной системы как элемента системы органов государственного управления [5].
Во время войны на работу в органы милиции было принято много женщин, возвращены пенсионеры. Вполне понятно, что их возможности в противодействии агрессивному криминалитету были ограничены. Органы военного управления по мере возможности направляли демобилизованных военнослужащих на работу в милицию. Однако, по состоянию здоровья, демобилизованные нередко являлись ограничено годными и использовать их на оперативной работе не представлялось возможным. Поэтому наиболее образованные из них использовались на следственной работе, а часть — в паспортных и военно-учетных столах [2]. И хотя среди впервые принятых на службу в милицию были демобилизованные с самым разным состоянием здоровья и образовательным уровнем, объединяло их, как правило, отсутствие навыков милицейской работы и юридического образования.
В связи с постановлением бюро обкома ВКП (б) от 7 декабря 1945 г. о дополнительных мероприятиях по усилению борьбы с уголовной преступностью за счет сокращения второстепенных и технических должностей, наркомат дополнительно ввел в штаты указанных отделов УР 20 должностей оперативных работников.
В целях быстрейшего укомплектования этих должностей, а также ранее имевшегося недокомплекта, прошу мобилизовать на работу в отделы УР 25 коммунистов и комсомольцев, имеющих среднее образование, желательно в возрасте не свыше 25 лет. Для этих лиц мы имеем в виду сначала организовать трехмесячное специальное обучение, а потом уже использовать их на практической работе. Прилагается проект постановления бюро обкома ВКП (б)».
Политика кадрового укрепления органов правопорядка продолжалась на протяжении всего послевоенного периода.
Борьба с уголовной преступностью и охрана общественного порядка, являясь центральными, ключевыми направлениями в деятельности милиции находились постоянно в поле зрения партийного руководства, ситуация систематически контролировалась и периодически проверялась обкомом партии. То, что кадровые мобилизации партийцев для работы в милиции являлись ежегодными, свидетельствует множество документов [4].
На работу в органы милиции были направлены кандидаты в члены ВКП (б) и комсомольцев, имеющих образование от 7 классов и выше, служивших в рядах советской армии, физически здоровых.
Все это свидетельствует о значительной роли партийных органов в решении проблем кадровой политики. В связи с этим особый интерес представляет роль первичных партийных организации НКВД/МВД, поскольку материалы партийных собраний различных парторганизаций и партгрупп, отчетах парторгов, секретарей парторганизаций, партийных характеристиках на коммунистов и т. д. содержат самую разнообразную информацию. Но необходимо отметить, что в послевоенный период продолжал действовать жесткий принцип номенклатурного отбора и контроля за назначением и должностным перемещением руководящих работников милицейского аппарата, начиная от районного уровня. Все начальники райотделов милиции подлежали рассмотрению и утверждению на бюро обкома.
Уже в первые годы восстановительного периода благодаря усилиям центральных и местных властей, проблема «кадрового голода» в органах милиции была в основном решена. Ключевые милицейские подразделения удалось укомплектовать в соответствии со штатным расписанием, что позитивно сказалась на повышении эффективности борьбы с уголовной преступностью, улучшении состояния правопорядка на местах. Безусловно, в решении проблем кадровой политики не последнюю [4] роль сыграли партийные органы путем регулярных мобилизаций граждан на работу в органы милиции.
В 2010–2011 гг., в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 г. № 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации», руководство РФ и МВД России в рамках проводимой реформы органов внутренних дел РФ предусмотрело кадровые преобразования, смысл которых состоял в продуманном и последовательном омоложении кадрового ядра органов внутренних дел на всех уровнях, создании эффективных механизмов выдвижения и продвижения талантливой и высокопрофессиональной молодежи. И здесь большая роль должна была принадлежать кадровой составляющей, и в первую очередь ведомственному образованию, которое в процессе обучения и воспитания могло бы формировать востребованных страной и службой сотрудников МВД России нового типа, в связи с чем необходим был пересмотр подходов к развитию системы профессиональной подготовки кадров системы МВД России.
В связи с изложенным 4 февраля 2013 г. члены расширенной рабочей группы при Министерстве внутренних дел Российской Федерации по дальнейшему реформированию органов внутренних дел представили «дорожную карту» с предложениями по дальнейшему реформированию органов внутренних дел Российской Федерации, направленными на то, чтобы сделать российскую полицию государственным институтом, пользующимся высоким доверием граждан, способным дать адекватный ответ угрозам и вызовам XXI в.
Согласно представленной «дорожной карте», проведение действенной кадровой политики МВД России должно было являться неотъемлемой составляющей и непременным условием реформирования системы МВД России, в ходе реализации которой должны были быть реализованы следующие приоритетные задачи:
- формирование и закрепление профессионального кадрового ядра сотрудников органов внутренних дел по всем направлениям оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности, в том числе кадровые резервы на всех уровнях управления;
- повышение эффективности системы подбора кадров для органов внутренних дел РФ;
- корректировка работы образовательных учреждений МВД России;
- создание условий, при которых система подготовки кадров должна была стать постоянной и многоступенчатой;
- использование современных методик организации учебного процесса;
- развитие системы ранней профессиональной ориентации молодежи.
Однако все указанные задачи по формированию современной кадровой политики в системе МВД России так и остались отраженными только в рассматриваемой и не принятой «дорожной карте» или в виде отдельных поручений.
За последние десятилетия система государственной кадровой политики в Российской Федерации неоднократно изменяла свои сущностные принципы. Эскалация военных конфликтов в мире, последние события на Украине, обострение ультранационалистической угрозы заставляют ученых уделять серьезнейшее внимание подготовке кадров силовых ведомств нашей страны. Для решения данной проблемы, и не только ее, при Министерстве внутренних дел РФ создана специальная рабочая группа экспертов, основной обязанностью которой является подготовка предложений (в рамках так называемой «дорожной карты») по оптимизации функционирования системы в современных условиях.
В контексте новых геополитических, внутриполитических и экономических угроз для Российской Федерации сверхзадачей правящих в нашей стране элит и государства в целом становится реализация целого комплекса мер, направленных на предотвращение и минимизацию данных угроз, а также на резкое повышение уровня подготовки кадров для органов МВД и силовых структур. С одной стороны, необходимо осуществить мобилизацию кадрового резерва страны на всех уровнях и во всех сферах жизнедеятельности страны, с другой — не оттолкнуть от государственной службы имеющихся специалистов новыми и более жесткими требованиями и стандартами, замотивировав специалистов МВД и других силовых структур на предмобилизационную подготовку и переподготовку, активизацию внутреннего личностного потенциала, а также на неустанное совершенствование профессионального мастерства.
В статье «Цивилизационное развитие России и новая стратегия государственной кадровой политики», опубликованной в журнале «Государственная служба и кадры» в январе 2013 г., мы уже писали о том, что «необходимо кардинально изменить требования к личным качествам кандидата на должность в системе ГКП. Сегодня, в условиях нарастания разного рода внешних и внутренних вызовов и угроз, государственному деятелю и управленцу мало быть реформатором, важно мыслить и действовать цивилизационно — масштабами страны, Русского мира, Евразийского союза и геополитических интересов России» [3].
Об этом же говорил и Президент России Владимир Путин в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в декабре 2012 г.: «если человек выбрал госслужбу, он должен быть готов к ограничениям, общественному контролю, к выполнению специальных требований» [1].
Таким образом, нравственные качества сотрудников МВД и других силовых структур и их патриотизм должны стать (наряду с уровнем их квалификации) основой не только профессиональных кодексов чести, но также всей системы кадрового мониторинга в нашей стране на ближайшую перспективу. Полагаем, что разработка критериев подбора кадров для управления государством и обеспечения в нем правопорядка и безопасности, а также для осуществления профессиональной и объективной оценки их деятельности должны стать генеральными трендами всей российской государственной кадровой политики на обозримую перспективу [3].
Необходимо отметить, что в свете реализации Указа Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. № 157 «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации» и Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» все вышеперечисленные вопросы следовало бы отразить в новой Концепции профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров правоохранительных органов Российской Федерации, которую целесообразно было бы предварительно обсудить в практических подразделениях силовых ведомств, а затем рассмотреть и утвердить на уровне федеральных властей, однако до настоящего времени это не сделано.
Принятие и утверждение новой Концепции кадровой политики в правоохранительных органах Российской Федерации на ближайшие 5–6 лет позволило бы определить официальную стратегию кадровой политики и в первую очередь по формированию высокопрофессионального, стабильного, оптимально сбалансированного кадрового корпуса, наиболее полно соответствующего современным условиям среды их функционирования, способного эффективно решать задачи, поставленные обществом и государством.
Проработанная и научно обоснованная стратегия развития системы профессиональной подготовки на среднесрочный период, в т. ч. в части, касающейся ведомственных образовательных организаций, позволит обеспечить подготовку необходимого количества специалистов для правоохранительных органов с требуемым набором квалификационных характеристик, позволяющих им эффективно решать поставленные задачи, т. к. успешно выполнять служебные обязанности способен лишь высококвалифицированный сотрудник, который прочно владеет комплексом специальных знаний и практических умений и навыков, приобретенных в результате общей и специальной профессиональной подготовки, в процессе соответствующей работы.
Реализация основных положений Концепции должна быть основана на открытости, эффективном управлении и оптимизации правоохранительной деятельности, обеспечении надлежащего внутреннего и внешнего взаимодействия и разумной экономии ресурсов.
Только подготовленные и обученные сотрудники правоохранительной системы могут оперативно реагировать на все заявления и сообщения о преступлениях и иных правонарушениях, быстро и качественно решать иные вопросы в пределах своей компетенции, реализуя весь комплекс правоохранительных услуг.
Таким образом, было рассмотрено развитие кадровой политики в России в системе МВД, начиная с момента образования государства вплоть до наших дней. На основании изученного можно сделать вывод, что поначалу обязанности по охране правопорядка возлагались на армию (княжескую дружину, офицеров и т. д.), однако теперь этим занимаются специально подготовленные люди. Так же можно с уверенностью говорить о том, что спектр задач, выполняемых органами системы МВД, значительно расширился, что так же делает масштаб и направления работы службы кадров шире и разнообразнее.
Литература:
- Послание Президента России В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации. 12 декабря 2012 г.
- Белецкий С., Руткевич П. Исторический очерк образования и развития полицейских учреждений в России. — СПб., 1913 — С. 28.
- Бельский В. Ю., Лепехин В. А. Цивилизационное развитие России и новая стратегия государственной кадровой политики // Государственная служба и кадры. 2013. № 1 — С. 21–25.
- Биленко С. В. Из истории советской милиции в годы Великой Отечественной войны. — М., 1967. — 198 — С. 29.
- Шевцов В. И. Организационные и правовые основы учета персонала в кадровой службе органов внутренних дел: дисс. канд. юридических наук. — М., — 2001.
