Данная статья посвящена анализу законодательства Российской Федерации в сфере противодействия коррупции, на примере установление запрета на совместную работу родственников и свойственников на государственной гражданской службе, и получение подарков госслужащими. Повышенный интерес со стороны общества, заставляет государство искать новые пути регулирования и совершенствования данной сферы правоотношений.
Ключевые слова: конфликт интересов, ограничения на государственной и муниципальной службе, запрет на совместную работу родственников, подарок, договор дарения, государственный контроль.
На протяжении нескольких десятилетий такое общественно опасное явление, как коррупция, претерпело определенные перемены, превратившись из разряда отдельных самостоятельных правонарушений, совершаемых некоторыми неблаговидными госслужащими, в глобальную социально-экономическую реалию, которая становится привычной частью социально-экономической жизни в России. К тому же коррупция фактически стала системной и высокодоходной деятельностью для госслужащих разного уровня.
Согласно, Федеральному закону от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Федеральный закон № 273-ФЗ), под термином «коррупция» понимается злоупотребление служебным положением, дача и получение взятки, злоупотребление полномочиями, либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица [1].
Административно-правовые средства противодействия коррупции образуют определенный механизм, в котором каждое из средств выполняет свою функцию по решению обозначенной проблемы: информационно-правовая открытость органов государственного управления; прозрачная и понятная административная процедура, совершенствование механизма предоставления госуслуг и услуг муниципального назначения, снижение административных барьеров для развития бизнеса; создание эффективных механизмов общественного контроля; широкое применение мер профилактики и решения конфликтов интересов в сфере законодательства Российской Федерации.
Сейчас основное направление совершенствования административного законодательства по противодействию коррупции — развитие системы ограничений и запретов в сфере публичного управления. При этом один из самых актуальных в обществе вопросов — запрет совместной работы родственников и свойственников на государственной службе.
Статье 10 Федерального закона № 273-ФЗ [1], содержащая законодательное определение конфликта интересов и закрепляющая его соответствующие признаки, формулирует значительно больший круг ситуаций, охватывающих запрет конфликта интересов, чем нормы, изложенные в пункте 5 части 1 статьи 29 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 79-ФЗ), закрепляющие ограничения, связанные с работой близких родственников. При этом, если Федеральный закон № 79-ФЗ требует только определить степень родства, факт подчиненности или подконтрольность, то Федеральный закон № 273-ФЗ гласит о необходимости выяснения различных и очень широких событий, юридический факт наличия которых устанавливается комиссией по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. При этом попытка совместить «прямую или косвенную» заинтересованность (часть 1 статья 10), явно уже имеющей достаточно гипотетический оттенок, с личной заинтересованностью как «возможности» (часть 2 статья 10) приведет к формулированию двух «степеней» возможности: (а) «прямая возможность» и (б) «косвенная возможность» [6]. Если к «прямой возможности» есть возможность достаточно четко моделировать возникновение такой ситуации, то применительно к «косвенной возможности» достаточно сложно, что находит свое подтверждение в правоприменительной практике Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации. Таким образом, если требования пункта 5 статьи 16 Федерального закона № 79-ФЗ реализуются посредством прямого (единоличного) решения нанимателя, то в рамках статьи 10 Федерального закона № 273-ФЗ требуется коллегиальное установление фактов «влияния» или «возможности влияния», а также заинтересованности не только «прямой», но и «косвенной» (пункты 1 и 2 статьи 10 Федерального закона № 273-ФЗ).
При рассмотрении вопроса о запрете в отношении близких родственников необходимо дать четкое определение этой правовой категории, понимание которой сильно отличается в зависимости от отраслей и сфер правового регулирования. Исходя из положений Федерального закона № 79-ФЗ, он не устанавливает круг родственников как таковой.
Статья 10 Федерального закона № 273-ФЗ, раскрывая понятие личной заинтересованности (пункт 2), использует несколько иную конструкцию — «близкое родство или свойство», включая родителей, супругов, детей, братьев, сестер, а также братьев, сестер, родителей, детей супругов и супругов детей. Аналогичная норма содержится в статье 16 Федерального закона № 79-ФЗ. Однако, оба закона не охватывают случаи родства или свойства в ситуациях, предусмотренных отраслевым законодательством, когда, например, наличие родственников по прямой восходящей и нисходящей линии (дедушки, бабушки, внуков, двоюродных и троюродных братьев и сестер), полнородных и не полнородных (имеющих общих отца или мать, братьев и сестер), усыновителей или усыновленных при заключении контрактов в сфере закупок является безусловным свидетельством присутствия конфликта интересов (пункт 9 части 1 Федерального закона от 05 апреля 2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»). На сегодняшний день характер и степень родственных отношений определяются в соответствии с конкретными видами общественного взаимодействия. Даже конституционное положение о том, что никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников (статья 51 Конституции Российской Федерации), содержит отсылочную норму к федеральному закону, который и должен определить указанное родство. Таковым совершенно логично выступают нормы уголовного процессуального законодательства. В соответствии с определением, данным в пункте 4 статьи 5 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2001 № 174-ФЗ (далее — УПК РФ), к родственникам относятся супруг, супруга, родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и родные сестры, дедушка, бабушка, внуки [4]. При этом в самостоятельную группу выделяют «близких лиц», которыми являются лица, состоящие в свойстве с потерпевшим, свидетелем, а также лица, жизнь, здоровье и благополучие которых дороги потерпевшему, свидетелю в силу сложившихся личных отношений (пункт 3 статьи 5 УПК РФ). Также вне четкого понимания родства, по содержанию статьи 10 Федерального закона № 273-ФЗ, остались не полнородные братья и сестры (статья 14 Семейного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 1995 № 223-ФЗ) и целые группы родственников, которые, например, в соответствии с нормами гражданского законодательства наделяются имущественными правами и обязанностями (статья 1145Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ (далее — ГК РФ) в отношении своего генеалогического родственника, но напрямую не закреплены в нормах комментируемого Федерального закона. Кроме того, указанные имущественные притязания объективно могут стать почвой для возникновения личной заинтересованности. При этом правоприменительная практика существенно шире толкует указанные в статье 10 Федерального закона № 273-ФЗ отношения родства.
Нахождение на государственной (муниципальной) службе родственных отношений грозит нарушением механизма государственной власти, состоящей в соблюдении принципов законности, объективности, конкурентоспособности при осуществлении отдельных государственных полномочий должностными лицами, не связанными по службе личными интересами. Эти обстоятельства устанавливают запрет на нахождение лица на госслужбе в случае его близкого родства или свойства с госслужащим, если замещение соответствующей должности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. На практике, при решении вопросов, связанных с конфликтом интересов, вызывает затруднение толкования понятия «непосредственной подконтрольности». Дать единое определение понятию «подконтрольность» невозможно, так как законодательством о государственной гражданской службе данные понятия не определены. Что касается термина «непосредственная подчиненность», то анализ судебной практики показывает, что суды разных инстанций термин «непосредственная подчиненность» толкуется как подчинение одного госслужащего другому в соответствии с должностным регламентом (инструкцией), положением о структурном подразделении государственного органа.
Запрет совместного прохождение службы родственников связано с недопущением отрицательного влияния родственных связей на служебные взаимоотношения, на качество профессиональной деятельности, в частности в использовании различных привилегий, совершении коррупционных правонарушений. Фактически предполагается, что близкие родственники в государственной службе совершат правонарушение и указанное ограничение — это репрессивная мера.
Из всего выше сказанного следует, что запрет на прохождение совместной службы родственников и свойственников требует определенного разграничения круга лиц, относящихся к категории родственников, свойственников и «иных лиц», с которыми присутствуют публично значимые и обусловленные «имущественные, корпоративные и иные близкие отношения», а также закрепить в нормах отраслевого законодательства определение «подконтрольность» и критерии подчиненности и подконтрольности.
Для общества и государства очень важным до сих пор остается вопрос о дарении подарков государственному служащему. Именно этот предмет дарения, благодаря своей привлекательности, был интересен во всех этапах развития человечества.
Российское законодательство по данному вопросу имеет правовую коллизию между положениями Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 № 63-ФЗ, в котором минимальная сумма взятки не обозначена [5], положением пункта 6 статьи 17 Федерального закона № 79-ФЗ, который содержит абсолютный запрет на получение государственным служащим подарков и иных вознаграждений, и подпунктом 3 статьи 575 ГК РФ, который допускает возможность получения государственным служащим обычного подарка на сумму не более 3 тыс. рублей. Запрет на получение подарков зафиксирован и в Федеральном законе № 273-ФЗ (статья 12.1), и в Федеральном законе № 79-ФЗ (статья 17). Эти законы устанавливают запрет для должностных лиц государственных и муниципальных органов на получение подарков от физических и юридических лиц в связи с исполнением должностных обязанностей.
Конечно, дарение обычного подарка может являться благодарностью, знаком уважения и знаком признательности: например, цветы и коробка конфет за быстрое, внимательное и справедливое рассмотрение и разрешение вопроса. Между тем, как справедливо отмечает В. А. Широков, «внимательное отношение» и «справедливое решение» являются обязанностями должностного лица, призванного обеспечить соблюдение и защиту законных интересов граждан, а не дополнительным источником дохода [9].
Таким образом, анализ многих положений законодательства государственной службы, включая предусмотренный запрет, следует проводить в соответствии с положениями иных законодательных актов. В связи с тем, что подарок передается по договору дарения, необходимо обратиться к рассмотрению специальных положений, установленных ГК РФ. Так, в подпункте 3 пункта 1 статьи 575 ГК РФ, не допускается дарение подарков лицам, замещающим государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности, государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей [3]. Однако в абзаце 1 пункта 1 статьи 575 ГК РФ указывается, что данный запрет не распространяется на обычные подарки, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей. Впрочем, имеется и исключения из правил. Таким образом, запрет на дарение указанным лицам не распространяется на случаи, связанные с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями. Во время протокольного мероприятия действует протокол — документ, который описывает предполагаемый ход события и действия участников. Обычно на таких встречах собираются люди разных статусов, чьи взаимоотношения и поведение имеют дипломатическое или культурное значение и регулируются протоколом. Так, в Федеральном законе № 79-ФЗ отмечено, что подарки, полученные в этих случаях, признаются собственностью Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственной орган, в котором он замещает должность гражданской службы [2].
Таким образом, гражданский служащий, сдавший подарок, полученный им на официальном мероприятии, имеет право выкупить его в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. В Постановление Правительства Российской Федерации от 09 января 2014 № 10 [7], утверждено типовое положение о сообщении отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных обязанностей, сдачи и оценки подарка, реализации и зачисления средств, вырученных от его реализации. Так, госслужащие обязаны в течение трех рабочих дней после получения подарка на официальном мероприятии или в командировке уведомить об этом представителя нанимателя и сдать подарок ответственному лицу уполномоченного структурного подразделения, которое принимает его на хранение по акту приема-передачи.
«Сведения о рыночной цене подарка подтверждаются документально, а при невозможности документального подтверждения — экспертным путем», — говорится в типовом положении. Подарок возвращается, если его стоимость не превышает 3 тыс. руб. Если подтверждено, что стоимость подарка выше 3 тысяч рублей, то его можно продать на аукционе, зачислив в бюджет средства от продажи. Дорогостоящий подарок также может быть безвозмездно передан в благотворительную организацию. В случае несоблюдения данной нормы одаренный госслужащий должен быть привлечен к дисциплинарной ответственности вплоть до увольнения. Если чиновник утаил дорогое подношение, такие действия можно квалифицировать и как взяточничество. Как известно из средств массовой информации, в ходе официальных мероприятий между госслужащими высшего ранга разных стран зачастую происходит обмен подарками. На практике чиновникам дарят мобильные телефоны, различные гаджеты, часы, картины и пр. Многие полагают, что процедура получения подарков — мера необходимая, но работать она будет в ограниченных случаях, когда подарок вручен публично, на официальном мероприятии. Впрочем, есть вероятность того, что подарок будет приниматься тайно или получать подношения при посредничестве родственников, ведь это и сейчас является обычной практикой.
В современном мире сложилось немало мнений о возможностях и особенностях получения госслужащими подарков. Таким образом, одни эксперты полагают, что полученные чиновниками подарки должны быть унифицированы по налогообложению, а другие предложили запретить их принимать вообще. Таким образом, проблемы борьбы со взяточничеством, в том числе и основанные на неоднозначном понимании и применении норм гражданского законодательства, касающихся дарения государственным служащим подарков, требуют комплексных подходов и не могут быть сведены только к совершенствованию законодательства. В России отсутствуют реальные и действенные механизмы контроля за подношениями госслужащим. Под видом обычного подарка, о котором не нужно даже отчитываться, легко скрыть какие угодно ценности, и пока действия госслужащего не привлекут внимание антикоррупционных следователей, реальный масштаб подношений оценить почти невозможно. Но, предусмотрев на законодательном уровне декларирование подарков, возможно будет еще более усилить со стороны государства контроль за содержанием подарков и источником их получения.
Анализируя действующее законодательство Российской Федерации, мы приходим к выводу, что целостная система государственного контроля, в настоящее время отсутствует, а эффективность отдельно взятых механизмов общественного контроля и институтов гражданского общества за деятельностью государственных органов и их результативностью остается довольно низкой. В большинстве случаев это связано с недостатками правового регулирования отношений, связанных с организацией и проведением государственного контроля. Однако, анализируя частоту обращения государства к теме противодействия коррупции, можно прийти к справедливому выводу о том, что данная работа проводится планомерно, есть определенные результаты, но конечная цель не достигнута, и вряд ли можно полностью искоренить коррупцию в государстве.
Литература:
- Федеральный закон от 25 декабря 2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (в ред. от 30 декабря 2021 № 471-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. — 2008.
- Федеральный закон от 27 июля 2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 30 декабря 2021 № 437-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2004. — № 31. — Ст. 3215.
- Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 № 14-ФЗ (в ред. от 01 июля 2021 № 295-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 5. — Ст. 454–1109.
- Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 № 174-ФЗ (в ред. от 04 марта 2022 № 32-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 52. — Ст. 4921.
- Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 № 63-ФЗ (в ред. от 04 марта 2022 № 32-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 25. — Ст. 2954.
- Постановление Правительства Российской Федерации от 09 января 2014 № 10 «О порядке сообщения отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдачи и оценки подарка, реализации (выкупа) и зачисления средств, вырученных от его реализации» (в ред. от 12 октября 2015 г.№ 1089) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2014. — № 3.
- Степанюк А. В. Запрет на получение подарков государственными гражданскими служащими: некоторые вопросы и недостатки регламентации // Степанюк А. В., Степанюк О. С. Актуальные проблемы противодействия коррупционным преступлениям: Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции. — Хабаровск, 2013 — С. 29–43.
- Хорунжий, С. Н. О механизмах противодействия коррупции в органах местного самоуправления // Актуальные вопросы повышения эффективности муниципального управления в Воронежской области: учебно-методическое пособие /отв. ред. В. И. Селютин. — Воронеж, Воронежский ЦНТИ — филиал ФГБУ «РЭА» Минэнерго России, 2017. — С. 236–258.
- Широков В. А. Противоречие законов как серьезное препятствие в борьбе со взяточничеством // Современное право. 2005. № 4.
