Одним из важнейших антикоррупционных механизмов и способов обеспечения надлежащего функционирования служебных правоотношений, реализующим принцип публичности и открытости деятельности государственных органов, выступает институт конфликта интересов на государственной службе. Именно от добросовестного выполнения служащим своих надлежащих обязанностей в интересах государственной службы и государства в целом зависит престиж государственной службы и отношение граждан к власти. В связи с этим, стремление к недопущению конфликтов, их эскалации заложено в основу правового регулирования отношений государственной службы.
Конфликт интересов, являясь существенным механизмом противодействия коррупции, нашел широкое использование за рубежом, однако в России концепция регулирования конфликта интересов до конца не разработана. Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом Российской Федерации в качестве одной из главных мер такого противодействия, называет законодательное развитие механизма предупреждения коррупции и разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. На реализацию указанной меры направлены, в частности, положения Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Исходя из норм вышеуказанных законов, суть конфликта интересов сводится к возникновению или возможности возникновения конфликта интересов в случае получения доходов государственным служащим или членом его семьи в результате выполнения служебных обязанностей государственным служащим.
Оба Федеральных закона толкуют заинтересованность как возможность получения служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме. Но, при этом, на практике заинтересованность не обязательно имеет материальный характер, или же установление именно материальной заинтересованности представляется невозможным, так как родственники могут помогать друг другу и без материальной выгоды, из чувства долга, семейственности и т. д. На практике так же расширяется и круг лиц: предлагается считать, что «личная заинтересованность государственного служащего может возникать и в тех случаях, когда выгоду получают или могут получить иные лица, например, друзья государственного служащего, его родственников» [3]. В данном случае доказать факт дружбы сложнее, чем родство. По этой причине и государственные служащие могут более свободно использовать свои полномочия, не опасаясь установления факта родства со стороны представителя нанимателя. Помимо этого, государственный служащий может оказывать какую-либо государственную услугу за деньги. Во всех этих случаях речь идет прежде всего о морали государственного служащего, его порядочности, стремлении обеспечить высокий статус службы. Поэтому только правовые средства не смогут предотвратить возникновение конфликта интересов.
Немаловажным является то, что полностью конфликт интересов на государственной службе устранить нельзя, следовательно, в конфликтной ситуации можно лишь осуществить грамотную процедуру урегулировании.
Невозможность составления перечня случаев, в которых может произойти конфликт интересов, расширение условий, сформулированных в определении конфликта интересов, приводят к трудностям, поэтому умение вовремя обнаружить причины возникновения конфликта, способствующие ему условия, проанализировать цикличность конфликтов и их протекания в этой сфере позволит снизить отрицательные последствия конфликта [2].
Важно выявить конфликт на ранних стадиях его проявления. Например, служебные записки, обращение граждан и различных организаций, как личным визитом, так и оформлении заявки в электронном варианте, мониторинг сведений доходов и расходов лиц, занимающихся государственной деятельностью, а также публикации в средствах массовой информации, все это является рычагами обнаружения предпосылок возникновения конфликта интереса или устранение его на начальных стадиях обнаружения.
Также важным вопросом является определение соответствия обязанностей служащего должностному регламенту. Ввиду рассмотрения данного вопроса формулировка «объективное исполнение должностных обязанностей» считается неоднозначной. Ее предлагают дополнить указанием на то, что «объективное исполнение должностных обязанностей гражданским служащим должно оцениваться в соответствии с положениями его служебного контракта и должностного регламента» [1]. Но для целей урегулирования конфликта интересов не всегда соответствие должностных обязанностей указанным в регламенте является доказательством объективности служащего. Ведь зачастую именно выполнение конкретных должностных обязанностей и может привести к возникновению конфликта интересов. Поэтому под объективностью можно понимать и соответствие принимаемых решений целям и задачам государственных органов, принципам несения государственной службы.
Эффективное урегулирование конфликта интересов на государственной службе обусловлено реализацией предусмотренных Конституцией РФ принципов защиты и охраны прав и свобод человека и гражданина, принципов гражданской службы, внедрением механизма противодействия коррупции, формированием государственной службы как целостного государственно-правового института, совершенствованием системы политических, социально-экономических, правовых, культурных отношений не только на государственном уровне, но и на уровне личных интересов, стремлением к достижению баланса интересов гражданина, общества и государства при решении публичных вопросов.
Федеральный закон «О противодействии коррупции» предусмотрел несколько способов урегулирования конфликта интересов на государственной службе: изменение должностного или служебного положения являющегося стороной конфликта интересов государственного служащего, вплоть до отстранения его от исполнения должностных (служебных) обязанностей; отказ такого служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов; отвод (самоотвод) государственного служащего в установленных действующим законодательством случаях и порядке.
К сожалению, указанные способы не способствуют полноценной профилактике и предупреждению конфликта интересов на государственной службе.
Трудность применения способа, заключающегося в изменении должностного либо служебного положения являющегося стороной конфликта интересов государственного служащего, вплоть до отстранения его от исполнения должностных (служебных) обязанностей, состоит в том, что понятие «изменение должностного или служебного положения государственного служащего» в действующем законодательстве отсутствует. С учетом этого следует понимать, что изменение должностного (служебного) положения служащего предусматривает его перевод на иную должность государственной службы или увольнение с гражданской службы. Однако перевод осуществляется только с письменного согласия государственного служащего, а не посредством исключительного волеизъявления представителя нанимателя, а такого основания для расторжения служебного контракта, как участие в конфликте интересов, законодательство о государственной службе не содержит.
Следующий способ урегулирования конфликта интересов состоит в добровольном отказе государственного служащего от явившейся причиной возникновения конфликта интересов выгоды. Однако понятие выгоды ни в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ни в Федеральном законе «О противодействии коррупции» не раскрыто. Очевидно, что под выгодой можно понимать получение государственным служащим льгот или преимуществ, связанных с использованием его должностного статуса, а также любых других, вытекающих из неслужебной деятельности (например, из управления некоммерческой организацией, владения ценными бумагами, имуществом). Нет ясности в вопросах реализации процедуры отказа служащего от уже полученной или намечающейся к получению выгоды, формы, статуса такого отказа и последствий его нарушения, возможности урегулирования механизма отказа государственного служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, подзаконными актами.
Также законодательством о государственной службе не предусмотрена возможность отвода или самоотвода государственного служащего, скорее это процессуальная необходимость, возникающая, в частности, при осуществлении судьей, прокурором, судебным приставом-исполнителем своих полномочий. Однако из перечисленных субъектов судьи, к примеру, вообще не относятся к государственным служащим, а работники прокуратуры и службы судебных приставов подлежат отводу только в случаях, прямо предусмотренных процессуальным законодательством.
Очевидно, что возможностей для эффективного урегулирования конфликта интересов на государственной службе недостаточно. Поэтому в качестве мер предотвращения конфликта интересов должны выступать совершенствование системы, структуры и организации деятельности органов государственной власти; конкретизация, оптимизация, исключение дублирования полномочий государственных органов и служащих; продолжение практики предоставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера всеми государственными служащими, а не только включенными в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации; повышение уровня денежного содержания государственных служащих, мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей; обеспечение правовой и социальной защищенности государственных служащих.
Литература:
- Воробьева М. В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Административное право и процесс. 2012. N 9.
- Дементьев А. Н., Качушкин С. В. Институт конфликта интересов и предотвращение коррупции на государственной гражданской службе // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 2.
- Письмо Минтруда России от 15.10.2012 N 18-2/10/1-2088 "Об обзоре типовых случаев конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядке их урегулирования". Документ опубликован не был. Доступ из справочно.-правовой системы "КонсультантПлюс".
