В данной статье освещаются вопросы, связанные с конфликтом интересов на государственной и муниципальной службе. Автор анализируют проблемы, возникающие в процессе применения этого понятия на практике, а также предлагает варианты улучшения законодательного регулирования данного вопроса.
Ключевые слова : конфликт интересов, государственная служба, муниципальная служба, коррупция, противодействие коррупции.
Исследование темы конфликта интересов на государственной и муниципальной службе является актуальной не только из-за ее прямых негативных последствий, связанных с ухудшением качества жизни населения, но и с ее прямой связью с коррупционным поведением государственных и муниципальных служащих.
В настоящее время коррупционная проблема приобрела системный характер в органах государственной и муниципальной власти России. Коррупция представляет угрозу не только национальной безопасности страны, но также препятствует развитию демократических институтов, гражданского общества и реализации конституционных прав граждан в области образования, здравоохранения, социального обеспечения и имущественных отношений. Кроме того, коррупция негативно влияет на развитие всех секторов экономики России.
Для начала необходимо дать определение данному термину «конфликт интересов». Под определением «конфликт интересов» законодатель подразумевает заинтересованность конкретного должностного лица в осуществлении своих обязательств с целью получить ценностную выгоду, что влечет за собой нарушение законных прав и интересов граждан, а также может помешать объективному рассмотрению их вопросов. Так, в ч. 1 ст. 14.1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусмотрено, что «Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования» [1].
По мнению Э. Б. Хаюрина, понятие «конфликт интересов», представляет собой противоречие между личными интересами человека и его профессиональными или служебными обязанностями. Такое противоречие может оказывать влияние на объективность и непредвзятость в принятии решений, принятии мер или бездействии при выполнении официальных указаний и исполнении профессиональных обязанностей [11, с. 236].
Скорбунова Ю. А. в своих работах раскрывает, что «конфликт интересов» чаще всего следует рассматривать как основу возникновения коррупции, поскольку именно личные интересы государственного или муниципального служащего могут привести к таким коррупционным проявлениям, как злоупотребление должностными полномочиями и получение взятки» [9, с. 9].
Следует отметить, что один из криминогенных детерминантов, обуславливающих коррупцию, это конфликт интересов исходя из определения. Так, по мнению Т. Н. Тиминой, среди факторов, порождающих и обусловливающих существование коррупционных преступлений, следует выделить несколько основных групп: экономические, социально-политические, правовые, организационно-технические и морально-психологические [10, с. 65].
Собственно, конфликт интересов — это явление, которое стало неотъемлемой частью работы на муниципальной и государственной службе. Он возникает в тех случаях, когда должностное лицо принимает решения или совершает действия, которые могут привести к личной выгоде или ущербу для третьих лиц. Такие конфликты часто ведут к коррупции, недоверию общества и снижению эффективности государственного управления.
Конфликт интересов может возникнуть, когда государственный или муниципальный служащий получает какую-либо выгоду, будь то финансовая компенсация или нематериальные блага, либо причастен к такой выгоде через связи с близкими лицами. Данная выгода может быть основой для возникновения конфликта интересов и повлиять на объективность и независимость служащего при принятии решений и исполнении своих обязанностей. Примером такого конфликта может служить принятие решений, которые благоприятствуют близким лицам служащего или приводят к личной выгоде, вместо того, чтобы служить общественным интересам и законным требованиям.
Наличие проблемы подтверждает статистика судебных решений по вопросу возникновения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. Так, прокурор Хабаровского края подал административный иск к администрации сельского поселения Хабаровского края в районный суд с требованием признания факта наличия конфликта интересов или возможности его возникновения у муниципальных служащих, а также признания незаконным бездействия муниципальных служащих в части непринятия мер по урегулированию конфликта интересов. В ходе проверки соблюдения законодательства о муниципальной службе и о противодействии коррупции в администрации сельского поселения Хабаровского края прокуратурой района были выявлены нарушения федерального закона.
На заседании комиссии по жилищным вопросам, состоявшейся в администрации сельского поселения, было обнаружено, что председатель комиссии, который является родственником кандидатки на заселение в жилое помещение, предоставленное муниципалитетом, нарушил принципы независимости. Проверка выявила, что муниципальные служащие владели информацией о конфликте интересов, возникшем на этом заседании жилищной комиссии, и не уведомили представителя нанимателя.
В ходе проверки было выяснено, что родственница председателя жилищной комиссии обратилась в администрацию с заявлением о получении жилого помещения большей площади. Жилищная комиссия приняла решение предоставить жилое помещение заявительнице не в порядке общей очереди, а быстрее, чем другому гражданину с аналогичным заявлением. Исходя из этого, можно сделать вывод, что заявление было удовлетворено из-за личной заинтересованности при наличии конфликта интересов.
Из представленных точек зрения авторов, занимающихся проблемами конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, можно сделать вывод, что ситуацию конфликта интересов авторы неизбежно связывают с коррупционной составляющей. Более того, следует добавить, что большинство авторов придерживаются позиции, что, осуществляя меры, направленные на искоренение коррупции на государственной и муниципальной службе, станет возможным ликвидировать возникающие конфликты интересов.
Согласно ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции» под конфликтом интересов следует понимать такую «…ситуацию, в рамках которой любая заинтересованность, как прямая, так и косвенная того лица, которое замещает соответствующую должность и в рамках этой должности обязано принимать любые меры по предотвращению, а равно урегулированию конфликта интересов, влияет, а равно может повлиять на адекватное исполнение названным лицом своих должностных обязанностей» [2].
Основная проблематика заключается в том, что законодательство, регулирующее порядок прохождения государственными и муниципальными служащими службы, а также антикоррупционные меры, не способно в своих положениях предусмотреть все модели ситуаций, которые могут возникнуть на практике.
Таким образом, можно сделать вывод, что, применяя меры, направленные на искоренение коррупции на государственной и муниципальной службе, можно напрямую влиять на снижение конфликтов интересов в данных сферах.
Необходимо отметить, что именно закон остается в числе главных средств для осуществления успешного урегулирования конфликта интересов и осуществления борьбы с распространением новых форм таких конфликтов.
Так, задача законодателя оперативно реагировать на появления и распространение новых форм конфликтных ситуаций на государственной и муниципальной службе, с усилением на уровне законодательных положений основных направлений деятельности в сфере совершенствования механизма урегулирования конфликтов.
Автор предлагает рассмотреть следующие рекомендации по внедрению решений проблем конфликта интересов на государственной и муниципальной службе.
— Целесообразно на законодательном уровне внести изменения в ст. 19 Федерального закона о государственной гражданской службе и в ст. 10 Федерального закона о противодействии коррупции в содержание понятия «конфликт интересов».
Следует на законодательном уровне внести ясность в определение «конфликта интересов» и определить его как потенциально возможную ситуацию. Поскольку свершившийся факт — это уже административное правонарушение. На данный момент регламентированное в законодательстве понятие конфликт интересов ошибочно и искажает основную суть вопроса. Также на законодательном уровне требуется установить перечень деяний, которые будут составлять конфликт интересов.
Исходя из проведенного анализа, для более эффективной борьбы с коррупцией на государственной и муниципальной службе необходимо внесение изменений в соответствующее законодательство.
К примеру, необходимо внести изменения в ст. 8.2 Федерального закона РФ от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». В случае непредставления лицом сведений, подтверждающих законность получения дохода или представления недостоверных сведений, материалы проверки в трехдневный срок направляются в органы прокуратуры. В соответствии с установленным порядком органы прокуратуры в рамках проверки законности получения денежных правомочны запрашивать необходимую информацию у органов государственной власти и органов местного самоуправления, организаций и учреждений о доходах и имуществе проверяемого лица.
Считаем необходимым изложить п. 15 ст. 8.2 Закона в следующей редакции: «Генеральный прокурор Российской Федерации или подчиненные ему прокуроры рассматривают материалы проверки, указанной в части 4 настоящей статьи, и не позднее одного месяца со дня ее окончания при наличии оснований обращаются в суд в порядке, предусмотренном законодательством о гражданском судопроизводстве, с заявлением о взыскании в доход Российской Федерации денежной суммы в размере, эквивалентном той части денежных средств, указанных в части 3 настоящей статьи, в отношении которой не представлены сведения, подтверждающие законность получения этих средств, если размер взыскиваемых средств превышает пять тысяч рублей». В тексте статьи закона названа сумма десять тысяч рублей.
Понижение порога взыскания до 5 000 рублей может увеличить количество и разнообразие проверок, поскольку многие случаи нарушения могут оказаться незначительными, но возможными для обнаружения. В результате такие проверки будут способствовать охране интересов государства и общества, снижения риска возникновения конфликта интересов, а также общей прозрачности в экономике.
Говоря о предупреждении преступлений коррупционной направленности на государственной и муниципальной службе, следует обратить внимание, что преступлению могут предшествовать имевшие место незначительные нарушения коррупционного законодательства. Законодатель обошел вниманием такую категорию как «малозначительное коррупционное правонарушение». Составы дисциплинарных коррупционных правонарушений в исчерпывающем виде не предусмотрены в законодательстве, не совсем ясно, что же следует понимать под малозначительными коррупционными проступками. Единственный документ, который вносит хоть какую-то ясность — это Письмо Минтруда России от 15.04.2022 № 28–6/10/П-2479. В Приложении № 3 Письма содержится обзор ситуаций, которые расценивались как малозначительные проступки, например [3]:
— непредоставление сведений о наличии в собственности частного дома, квартиры, признанных ветхим или аварийным жильем;
— непредоставление работодателю уведомления о получении подарка, полученного в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, при этом стоимость такого подарка составляет от 3 000 руб. и до 10 000 руб. и т. п.
Считаем целесообразным на законодательном уровне установить четкий перечень дисциплинарных коррупционных правонарушений, которые могут быть расценены как малозначительные.
В ст. 6 Федерального закона «О противодействии коррупции» в качестве одной из мер ее профилактики названо развитие институтов общественного контроля за соблюдением законодательства РФ о противодействии коррупции. На уровне местного самоуправления в качестве субъектов общественного контроля выступают общественные палаты (советы) муниципальных образований. Права и обязанности субъектов общественного контроля отражены в ст. 10 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». На данный момент в соответствии с вышеназванным Законом общественный контроль осуществляется в формах общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы, общественных обсуждений и слушаний. Следует отметить, что порядок организации и проведения обозначенных форм общественного контроля не получил детального рассмотрения в нормах российского законодательства. Так, например, в ч. 3 ст. 20 Федерального закона «Об основах общественного контроля» сказано, что порядок организации и проведения общественной проверки устанавливается ее организатором. Однако в самом Законе не содержится понятия «организатор проверки». Как следствие, затруднительно определить перечень нормативных правовых актов, в которых устанавливается порядок общественной проверки, порядок учета ее результатов, порядок взаимодействия организатора такой проверки с правоохранительными органами, гарантии его защиты. Считаем данное упущение требующим доработки, с обязательным внесением дополнений в обозначенный Закон.
Отсутствует в законодательстве и понятие «антикоррупционный общественный контроль». Считаем необходимым дополнить Федеральный закон «О противодействии коррупции» данным понятием, четко определить цели такого контроля, перечень допустимых мероприятий в рамках проведения данной деятельности.
Стоит отметить то, что важнейшее значение для разрешения конфликта интересов является управление конфликтом, содержание которого сводится к предупреждению и завершению конфликта.
Управление конфликтом интересов в рамках отстранения государственного служащего от должности осуществляется в целях решения следующей основополагающей задачи: позволяет установить, помогло ли отстранение от должности урегулировать конфликт интересов.
В качестве инструментов урегулирования конфликта интересов следует назвать следующие: осуществление поиска компромиссов; сотрудничество между сторонами конфликта; социальное партнёрство; проведение переговоров. Представленные инструменты не носят исчерпывающий характер, здесь все будет зависеть от самой сути конфликта интересов.
В качестве совершенствования механизмов и способов урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе предлагается рассмотреть ротацию в качестве действенного механизма.
Следует воспользоваться успешным применением ротации государственных и муниципальных служащих в Японии и Китае. В указанных государствах даже имеется собственное законодательство, посвященное основным аспектам ротации. Можно говорить также о том, что ротации в названных государствах отдается приоритетная роль для предотвращения возникновения конфликта интересов.
Российские исследователи также не остаются в стороне от изучения положительного влияния ротации в качестве профилактики профессионального выгорания. Работа в рамках одной должности на протяжении долгого периода времени не улучшает выполнение профессиональных обязанностей государственного служащего, а даже снижает результативность работы.
Ротация оказывает положительное воздействие на взаимодействие государственных служащих с другими сотрудниками в иных подразделениях. Новый коллектив способствует налаживанию профессионального общения и поиску компромиссов.
В заключении отметим, что улучшенное законодательство и успешная деятельность государственных и муниципальных служащих в совокупности являются определяющими факторами для ликвидации конфликта интересов в системе государственной и муниципальной службы.
Литература:
- Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 N 25-ФЗ (последняя редакция). Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». — Режим доступа: по подписке.
- О противодействии коррупции: Федеральный закон № -273 ФЗ от 25.12.2008. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». — Режим доступа: по подписке.
- <Письмо> Минтруда России от 15.04.2022 N 28–6/10/П-2479 <Об актуализации Обзора практики привлечения к ответственности государственных (муниципальных) служащих за несоблюдение ограничений и запретов, неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции> Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». — Режим доступа: по подписке.
- Анищенко В. Г. Роспатент и его a certamen interest (конфликт интересов) // ИС. Промышленная собственность. — 2019. — N 9. — С. 28–32.
- Зенков Д. Ю. Правовая идентификация и правовое регулирование конфликта интересов // Universum: экономика и юриспруденция. 2023. № 3 (102).
- Конфликтология: учебник для вузов / В. П. Ратников, В. Ф. Голубь, Г. С. Лукашова и др.; под ред. В. П. Ратникова. — М: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. — 512 с.
- Примова Э. Н. Деятельность органов прокуратуры по выявлению конфликтов интересов на государственной и муниципальной службе // Образование и право. 2023. № 1.
- Симакова Д. Е., Каргин Д. В. Урегулирование конфликта интересов как мера противодействия подрыва экономической безопасности // Скиф. 2021. № 4 (56).
- Скорбунова Ю. А. Совершенствование механизма выявления и разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе // Юридическая наука. 2020. № 5.
- Тимина Т. Н. Факторы совершения преступлений коррупционной направленности // Криминология: вчера, сегодня, завтра. 2021. № 4. С. 64– 69.
- Хаюрин А. Б. Понятие конфликта интересов / Хаюрин А. Б., Текст: непосредственный // Молодой ученый. 2021. № 4 (346). С. 460–463.
- Кирилова Н. П., Стойко Н. Г. Правоохранительные органы. — М., 2018. С. 365.
