В статье анализируются отдельные вопросы, связанные с реализацией юридического механизма противодействия коррупции в системе государственной службы. Проводится анализ методов борьбы с коррупцией. Делаются обоснованные выводы и предложения по совершенствованию российской антикоррупционной политики.
Ключевые слова: коррупция, антикоррупционное законодательство, противодействие, меры борьбы, государственная служба.
Борьба с коррупцией в нашей стране за последние несколько лет приобрела более выраженный системный характер. В стране наблюдается активный прогресс в области оптимизации антикоррупционного законодательства. В этой связи были разработаны и внедрены ряд нормативных актов, которыми формируется правовой механизм создание условий для противостояния этому негативному явлению. Несмотря на это, в действующей системе управления остаются существенные проблемы в борьбе с коррупцией, особенно учитывая, что большинство коррупционных правонарушений имеет скрытый характер, что затрудняет их выявление и доказательство. Коррупция продолжает оставаться одной из самых системных проблем, с которыми сталкиваются все развитые страны. Именно поэтому одной из главных задач, стоящих перед государством, является подавление этого явления. В ходе расширенного заседания коллегии Генеральной прокуратуры 15 марта 2023 года Президент РФ В. В. Путин призвал прокуроров сосредоточить усилия на борьбе с коррупцией, особенно в сферах государственных и оборонных заказов, а также в предоставлении государственных услуг. Следует отметить, что количество удовлетворенных судом исков прокуроров к чиновникам, незаконно обогатившимся, увеличилось в три раза. В бюджет государства поступило более 7,5 тыс. объектов имущества на сумму свыше 90 млрд рублей, а также почти 700 млн рублей было взыскано с лиц, совершивших коррупционные административные правонарушения [3].
Коррупция как негативное социальное и правовое явление может проявляться в различных сферах общественной жизни и на бытовом уровне, однако именно в системе государственной службы она представляет наибольшую угрозу из-за потенциального ущерба, который могут причинить коррумпированные чиновники своими правонарушениями и преступлениями. Современные меры противодействия коррупции в деятельности органов государственной власти на федеральном уровне охватывают широкий спектр действий, затрагивающих многие аспекты общественной жизни. Власти применяют общие меры, включая, например, создание МФЦ с целью минимизации прямого взаимодействия граждан с сотрудниками органов власти. Также акцентируется внимание на соблюдении принципов открытости и прозрачности в работе госструктур, внедрении и совершенствовании систем электронного документооборота и других инициатив [7, c. 133].
Арсенал правовых средств по противодействию коррупции в отношении государственных служащих в настоящее время представлен таким институтами, как контроль расходов чиновников (ежегодные декларации), урегулирование и предупреждение конфликта интересов, антикоррупционная экспертиза, уголовная ответственность за коррупционные преступления.
Впервые обязанность чиновников показать и задекларировать свои доходы и имущество появилась в 1997 году (Указ Президента РФ от 15 мая 1997 г. N 484). В настоящее время такая обязанность всех чиновников (и государственных и муниципальных служащих) закреплена в федеральных законах. Причем сведения о доходах и имуществе должны предоставляться не только гражданами, которые уже замещают посты на публичных госдолжностях, но и кандидатами на такие должности.
Для эффективной реализации национального плана по противодействию коррупции был создан Совет при Президенте РФ, который разработал порядок представления сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также методические рекомендации по соблюдению ограничений, налагаемых на граждан, занимающих должности государственной или муниципальной службы, при заключении трудовых или гражданско-правовых договоров с организациями. В рамках этой работы были определены критерии привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения, оценка коррупционных рисков, возникающих при выполнении функций государственной службы, а также составлен обзор типовых ситуаций конфликта интересов и порядок их разрешения. На уровне субъектов Российской Федерации также создаются Советы по противодействию коррупции в органах власти, а в каждом государственном органе и его субъектах учреждаются комиссии по противодействию коррупции и разрешению конфликтов интересов. В ряде субъектов также внедряются меры правового регулирования, направленные на борьбу с коррупцией [6, c. 35].
Антикоррупционные планы и программы на уровне субъектов РФ принимаются в различных видах (антикоррупционный план регионального правительства, перечень мер по реализации антикоррупционной политики, который утверждает губернатор и пр.).
Есть и такой региональный опыт противодействия коррупции, как создание отдельного специализированного органа власти, которому вводят в обязанность реализацию мер по противодействию коррупции. Так, в Москве был сформирован Департамент региональной безопасности и противодействия коррупции, который входит в состав Правительства города Москвы. В разных субъектах Российской Федерации применяются уникальные практики противодействия коррупции, которые выражаются в использовании различных административно-правовых форм. Однако такое разнообразие форм и методов вызывает необходимость унификации подходов к противодействию коррупционным проявлениям и закрепления этих подходов на законодательном уровне в профильном федеральном законе. Это могло бы обеспечить более согласованную и эффективную борьбу с коррупцией на всей территории страны, повысив уровень правовой определенности и уменьшив возможности для злоупотреблений.
Одной из весьма полемичных проблем в сфере государственной службы в контексте борьбы коррупцией является преодоление конфликта интересов. В соответствии со статьей 10 Федерального закона о борьбе с коррупцией, конфликт интересов представляет собой ситуацию, когда личные интересы лица, занимающего государственную позицию, могут влиять на адекватное, объективное и беспристрастное выполнение своих служебных обязанностей. На 2024 год в законодательных актах не раскрывается термина «иные близкие отношения», что затрудняет определение наличия личной заинтересованности и зависимости между участниками таких отношений. Критериями для определения зависимости могут быть, например, наличие общих детей, совместное проживание или участие в одном бизнесе. Это уточнение могло бы обозначить ситуации, в которых могут проявляться коррупционные действия и взаимные интересы сторон. Это, в свою очередь, способствовало бы более эффективному выявлению и предотвращению конфликтов интересов, увеличивая таким образом прозрачность и доверие к государственной службе. Следует отметить, что в случае конфликта интересов не только сам государственный служащий, но и его близкие родственники могут быть получателями выгод. Важно также учитывать коррупционные риски, связанные с передачей активов в доверительное управление, особенно в свете ухода западных компаний из России, что может привести к незаконному обогащению некоторых лиц. В условиях экономических изменений необходимо развивать антикоррупционное законодательство, вводя дополнительные критерии и механизмы контроля.
Вопрос нормативно-правового регулирования запрета на совмещение государственной службы с другими видами деятельности, приносящими доход, требует особого внимания. Этот запрет, как правило, служит для предотвращения конфликта интересов. Например, члены правительства не могут занимать должности в наблюдательных советах или советах директоров акционерных обществ, имеющих государственное участие. Это ограничение помогает снизить риски потенциальных злоупотреблений и коррупционных проявлений. Тем не менее, действующее законодательство не вводит подобных ограничений для государственных служащих, которые участвуют в управлении государственными корпорациями или публично-правовыми компаниями на некоммерческой основе. Это создает возможность для конфликта интересов, где отсутствие личной заинтересованности государственного служащего в прямом обогащении через злоупотребление должностными полномочиями может быть заменено коррупционным интересом защиты интересов организации, контролирующим лицом которой он является. Данное положение может привести к ситуации, когда государственные служащие, находясь в управлении государственных компаний, принимают решения, исходя из интересов конкретного бизнеса, а не общественных интересов [8, c. 48].
Для повышения прозрачности и эффективности государственного управления необходимо рассмотреть возможность введения более жестких ограничений на участие государственных служащих в управлении такими организациями, чтобы избежать потенциальных конфликтов интересов и гарантировать исключение коррупционных проявлений.
Для лиц, которые занимают высшие руководящие посты на госдолжностях полагаю необходимо в законе вводить прямые жесткие запреты иметь иную оплачиваемую работу, установив исключение только на возможность заниматься исключительно наукой (даже не преподавательством), либо иной творческой деятельности (написание книг, мемуаров и т. п.).
Следующая проблемная область в механизме противодействии коррупции — наличие в законодательстве пробелов и недоурегулированности, что формирует и создает коррупциогенные факторы (риски).
Для минимизации подобных рисков осуществляется антикоррупционная экспертиза, то есть анализ действующих нормативных правовых актов и их проектов с целью выявления в них коррупциогенных факторов [2]. Для обнаружения таких положений необходимо постоянное отслеживание нормативных актов в тесном сотрудничестве с правоохранительными органами, в первую очередь с Прокуратурой Российской Федерации, для всестороннего анализа действующего законодательства в соответствующей области. Важнейшим аспектом является повышение квалификации ответственных сотрудников для повышения качества экспертизы, а также улучшение методик и обобщение практики антикоррупционной экспертизы. Данные меры должны касаться не только федеральных и региональных нормативных актов, но также и муниципальных и локальных актов организаций [4, c. 21].
В юридической литературе постоянно акцентируется важность комплексного подхода в борьбе с коррупцией, что находится в согласии с законотворческой и правоприменительной практикой. Исследователи все чаще подчеркивают, что помимо выявления случаев коррупции и применения наказаний к правонарушителям, необходимо также осуществлять мониторинг и устранять коррупционные риски. Эти риски могут возникать, в том числе, из-за недостаточного нормативного регулирования общественных отношений, способствующих коррупции. Одним из методов улучшения качества нормативного регулирования является проведение независимой экспертизы.
Следует подчеркнуть, что в современное время уровень муниципального нормотворчества является наиболее уязвимым с точки зрения содержания факторов, способствующих коррупции, что, в свою очередь, увеличивает риски коррупционных проявлений при организации работы местной власти и предоставлении муниципальных услуг. Данная проблема во многом объясняется нехваткой квалифицированных кадров в муниципальных образованиях, особенно в сельских поселениях, которые способны разработать качественные нормативные правовые акты. На протяжении многих лет отечественная юридическая литература акцентирует внимание на важности участия не только прокуратуры и федеральных органов исполнительной власти в области юстиции, но и независимых экспертов в проведении антикоррупционной экспертизы. Однако существующий законодательный механизм не позволяет в полной мере реализовать потенциал этого подхода для улучшения муниципального нормотворчества.
Чтобы избежать обесценивания института общественной антикоррупционной экспертизы, необходимо поддержать предложения, выдвигаемые в сфере публичного права, о том, чтобы сделать экспертное заключение обязательным, а также предоставить независимым экспертам право обращаться в прокуратуру в случае несогласия с результатами экспертизы [5, c. 36].
Кроме того, важно при законодательном определении понятия коррупционного риска учитывать его проявления, такие как наличие коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах и их проектах. Очевидно, что такие предложения должны быть комплексными и включать системные и параллельные изменения в законодательстве, регулирующем как процесс антикоррупционной экспертизы, так и взаимодействие между органами местного самоуправления, прокуратуры и институтами гражданского общества. Также необходимо обеспечить согласованное обновление федерального законодательства и своевременную корректировку законов на уровне субъектов Российской Федерации, что, безусловно, требует времени. Тем не менее, осознание этой необходимости (что активно подтверждается практикой) должно стать первым шагом к разработке конкретных предложений по совершенствованию института независимой антикоррупционной экспертизы.
Подводя итог, возможно предложить комплекс мер, которые будут способствовать поставленным государством целям, противодействия коррупции.
Прежде всего, необходимо четко определить понятие «коррупция» в Федеральном законе от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ [1], выделяя основные характеристики этого явления. На сегодняшний день коррупция трактуется через перечисление противоправных действий, квалифицируемых как коррупционные. Введение единого определения позволит расширить этот список и сделать его более открытым, что поможет избежать уклонения от ответственности для виновных лиц, чьи деяния не были включены в перечень, но по общим признакам подпадают под коррупцию.
Также стоит уточнить понятие «иные близкие отношения», которое должно подразумевать «наличие личной заинтересованности и зависимости между участниками таких отношений». Это необходимо для более детального описания ситуаций, в которых могут проявляться коррупционные действия и взаимный интерес сторон, вовлеченных в правовые отношения.
На уровне федерального законодательства следует установить обязательные сроки для проведения мероприятий по повышению квалификации должностных лиц, занимающихся антикоррупционной экспертизой нормативных правовых актов. Неплохо было бы также усовершенствовать методики и обобщать практики проведения таких экспертиз. Важно обеспечить дополнительную независимость и автономию для уполномоченных должностных лиц, чтобы исключить внешнее давление и повысить ценность таких специалистов. Комплексный подход к предложенным мерам может значительно улучшить уровень антикоррупционной политики в России.
Литература:
- Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ.- 29.12.2008.- N 52 (ч. 1).- ст. 6228
- Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ (ред. от 30.09.2024) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»// Собрание законодательства РФ.- 20.07.2009.- N 29.- ст. 3609
- Выступление Президента Российской Федерации В. В. Путина на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры 15 марта 2023 г. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/70678
- Иванова Е. Л. Независимая антикоррупционная экспертиза как способ устранения коррупционных рисков // Государственная власть и местное самоуправление. 2022. N 3. С. 21–22
- Кузякин Ю. П., Кузякин С. В. Административно-правовой механизм предупреждения коррупционных рисков государственных служащих // Административное право и процесс. 2024. N 7. С. 36–37
- Рябчикова Л. Н. К вопросу об экономических и правовых аспектах коррупции // Современное право. 2024. N 5. С. 35–36
- Цирин А. М., Севальнев В. В. Институциональные механизмы противодействия коррупции на государственной службе // Журнал российского права. 2021. N 9. С. 133–134
- Черепанова Е. В. Правовое регулирование мер по предупреждению коррупции в России и за рубежом // Международное публичное и частное право. 2024. N 2. С. 48–49
