С целью предотвращения причинения вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства, противодействия коррупционным правонарушениям, а также эффективного разрешения противоречий между личной заинтересованностью государственного служащего и публичными интересами государства важной научной задачей является исследование комплекса причин, обусловливающих возникновение конфликта интересов на государственной службе.
Очевидно, что причины и условия возникновения конфликтных ситуаций в государственно-административной среде детерминируются социально-правовой природой этого явления и связаны, с одной стороны, с институциональными особенностями функционирования системы государственной службы, а с другой – с конкретными поведенческими мотивами, ценностными, этическими, морально-психологическими установками государственного служащего или социальной группы.
Наиболее существенным условием возникновения и протекания конфликтов в государственно-административной среде является характерный для нее тип социальной организации и доминирующая там ментальность субъектов государственно-властных отношений. Структурная упорядоченность элементов управления государством, их иерархичность, определенность процедур деятельности и ответственности субъектов служебных правоотношений предопределяют характер и уровень существующей конфликтности и конфликтного взаимодействия.
Непосредственно источник конфликтов содержится в управленческом процессе, который представляет собой выбор альтернатив, привлечение и распределение ресурсов, применение власти и мер принуждения к выполнению определенных действий, ограничение и организацию несистемного поведения. В целом это приводит к тому, что процесс управления включает в себя постоянное возникновение и разрешение противоречий между субъектом и объектом управления.
Практика разрешения ситуаций конфликта интересов на государственной службе показывает, что их причины определяются теми фактическими условиями, в которых действуют государственные служащие. В их основе лежат противоречия и столкновения интересов, существующие в сфере государственного управления, в реальных условиях социально-экономического развития государства и общества, ориентированного в сторону коррумпированных сообществ [2, с.141].
Государственная служба как социально-правовой институт обладает высокой степенью конфликтности, который, с одной стороны, обусловлен внешней средой, в которой органы государственной власти реализуют свои полномочия, а с другой стороны, внутренней средой, формируемой особенностями сферы социально-трудовых, административно-служебных и гендерных отношений [5, с.36].
Многочисленные факторы внешней среды становятся для органов государственной власти источником неопределенности, а также источником изменения уровня конфликтности внутри организаций данного типа.
Возникновение конфликтов непосредственно в административно-государственной сфере приводит к негативным социально-политическим последствиями, которые не только отражаются на качестве социальной организации государственной службы и ее институциональном развитии, но и сказываются на жизнедеятельности общества в целом. Конфликты в системе государственной службы «зависят от внешних, по отношению к системе государственной службы, факторов и условий, вызванных как объективными социально-экономическими причинами, так и субъективными политическими факторами» [3, с.98].
Реализация в России модели реформирования государственного сектора, связанной с проведением административной реформы и реформы государственной службы [4, 6], направленных на совершенствование и повышение эффективности государственного управления, в том числе привела к росту социальной напряженности и системного потенциала внутриорганизационных конфликтов государственно-властной сфере.
Обусловленность конфликтного потенциала внутренней среды органов государственной власти необходимо связывать также с особенностями взаимодействия структурных подразделений и их государственных служащих.
Кроме того, уровень конфликтности предопределяется спецификой организационного разделения функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственных услуг, и непосредственно спецификой деятельности конкретного органа государственной власти как элемента механизма государственного управления.
Совокупность обстоятельств и факторов, действие которых приводит к возникновению конфликтов в целом и конфликта интересов в частности, являются начальным компонентом в системе генезиса конфликта. Исследование причинности конфликта интересов раскрывает природу этого явления, объясняет его происхождение, показывает, от чего зависит существование противоречий интересов, что способствует их сохранению, а что этому противодействует. Для государственных служащих знание причин возникновения конфликта интересов является одним из условий их успешной профессиональной деятельности, когда исключительно значение приобретает не только урегулирование реальных ситуаций конфликта интересов, но и профилактика их возникновения.
Проблему причинной обусловленности конфликта интересов на государственной службе необходимо решать в соответствии с общей теорией причинности, которая применительно к сфере государственного управления выражается в едином комплексе объективно-субъективных факторов и их связи, основанной на факте противоречия личных и публичных интересов. Строгое разделение объективных и субъективных причин конфликта, а тем более их противопоставление неправомерно. Любая объективная причина играет свою роль в возникновении конкретной конфликтной ситуации, в том числе в силу действия субъективных факторов, в свою очередь субъективные причины конфликта в итоге объективно детерминированы, в связи с чем практически у любого конфликта существует комплекс объективно-субъективных причин [1, с.342-343].
Таким образом, причины возникновения конфликта интересов на государственной службе имеют объективно-субъективную обусловленность и выражаются в совокупности институциональных и социальных явлений и процессов, которые во взаимодействии с обстоятельствами, играющими роль условий, детерминируют ситуацию конфликта интересов как социально-правовое явление.
Отличительным критерием объективных причин возникновения конфликта интересов является их независимость от личностных (субъективных) качеств лица, его сознания и воли, ценностей и пристрастий. К таким следует отнести обстоятельства служебного взаимодействия и деятельности государственных служащих, которые приводят к столкновениям частных и публичных интересов, а именно: социологические, политические, экономические, идеологические причины, которые не организуют обратной причинно-следственной связи с действиями субъектов конфликта.
Субъективные («личностные») причины возникновения конфликта интересов связаны с наличием в нем индивидуально-психологических особенностей и «личностных» элементов должностного лица, связанных с основными психологическими доминантами поведения личности.
На возникновение и развитие ситуации конфликта интересов оказывают влияние психофизиологические, психологические, этические и поведенческие свойства отдельной личности. Ценностные ориентации, цели, мотивы, интересы, потребности личности имеют значение для динамики конфликта. В условиях конфликта интересов важно, какой смысл и роль придает должностное лицо тому или иному объекту, проявляет ли данный индивид интерес к этому объекту и выступает ли он для него в качестве необходимой потребности.
Также в ситуации конфликта интересов значение будут иметь неадекватные оценки и восприятия должностным лицом своего поведения и поведения других лиц, поскольку занижение или завышение своих собственных качеств или качеств других лиц может порождать разнообразные противоречия, расхождение которых в реальном поведении индивидуума может стать причиной конфликта. В данном случае возникшее противоречие будет инициировано безотносительно к объективным причинам конфликта интересов.
Комплекс объективно-субъективных причин инициирует конфликт интересов при наличии определенных условий, взаимодействие которых порождает следствие: условия обеспечивают определенное развитие причин, необходимое для возникновения следствия. Таким образом, условия конфликта способствуют и создают предпосылки развития обычной ситуации социального взаимодействия в ситуацию потенциального или реального конфликта интересов [1, с.455].
Вместе с тем, разграничить причины и условия возникновения конфликта интересов не всегда возможно, учитывая его потенциальный характер. Такое разграничение больше применимо в отношении конкретной конфликтной ситуации, где можно с достаточной определенностью разделить, что привело к противоречиям и наличию личной заинтересованности государственного служащего, а что лишь обусловило их возникновение. На более высоких уровнях анализа такое разграничение затруднено, поскольку в иерархической взаимосвязи те или иные явления и процессы выступают в одном случае в качестве причины, а в другом в качестве условия.
Повлиять на ситуацию потенциального конфликта интересов, предупредив его возникновение, возможно воздействуя системно как на причины, так и на условия его возникновения. Как правило, на практике воздействовать на условия, способствующие возникновению конфликта интересов, и тем самым блокировать действия причин, практически легче и доступнее, чем устранить причины образовавшейся конфликтной ситуации.
Таким образом, на основе изучения генезиса конфликта интересов в административно-государственной среде можно прийти к выводу, что основными объективными причинами возниковения и развития конфликта интересов являются:
− естественное столкновение интересов в административно-государственной сфере (конфликтность управленческой деятельности);
− несоответствие структуры государственного органа его компетенции, возложенным на него функциям и решаемым задачам;
− нарушение функциональных связей системы органов государственной власти и их структурных подразделений (неэффективное распределение компетенции);
− неэффективность межведомственного взаимодействия органов государственной власти;
− несовершенство законодательства Российской Федерации (наличие пробелов, коллизий и противоречий, коррупционных факторов в положениях нормативных правовых актов);
− несовершенство правовых механизмов предотвращения и урегулирования конфликта интересов, отсутствие критериев, позволяющих выявить ситуацию потенциального или реально существующего конфликта интересов;
− недостаточное использование современных технологий государственного управления (информационных, телекоммуникационных), отвечающих задачам реализации масштабных общегосударственных программ и проектов;
− несоблюдение и нарушение требований законодательства Российской Федерации о государственной службе, противодействии коррупции и др.;
− неисполнение (ненадлежащее) исполнение государственным служащим возложенных на него служебных и должностных обязанностей;
− несоответствие государственного служащего требованиям к замещаемой должности;
− отсутствие современных механизмов стимулирования государственных служащих и компенсации соблюдения ими ограничений и запретов, связанных с государственной службой.
Среди субъективных причин конфликта интересов на государственной службе можно назвать следующие:
− неудовлетворенные потребности государственных служащих (социальным статусом, денежным содержанием и т.д.);
− неадекватный уровень притязаний и предпочтений государственных служащих;
− недостаточная социально-психологическая компетентность и развитость морально-психологичесих качеств государственных служащих.
Что касается условий возникновения конфликта интересов в государственно-административной среде, характеризующих внешнюю микро- и макросреду развития конфликта, то они обусловлены, прежде всего, современным уровнем социально-экономического и политического развития государства.
Таким образом, система государственной службы и управления обладает значительным конфликтным потенциалом и разнообразием конфликтных ситуаций, которые обусловлены различием статусов и интересов органов государственной власти, их структурных подразделений и должностных лиц, то есть «естественными» причинами объективно-субъективного свойства, основывающимися на функциональном разделении и разделении ролей.
Поскольку при реализации государственных полномочий полностью устранить конфликтность управленческого процесса не представляется возможным, основная задача состоит в их предотвращении, урегулировании, минимизации негативных последствий. В этих целях исключительно важным представляется мониторинг комплекса причин и условий возникновения на государственной службе конфликта интересов, а также специфичных факторов, инициирующих его возникновение применительно к конкретным сферам государственной деятельности, в том числе связанных с коррупционными рисками.
- Литература:
Анцупов А.Я., Шипилов А.И. Словарь конфликтолога: 2-е изд. – СПб:, 2006. – 528 с.
Барсукова Р.А. Уголовно-правовые аспекты борьбы со служебным подлогом в сфере государственной службы. – Алматы, 2005. – 141 с.
Магомедов К.О. Социология государственной службы: учебное пособие, изд. 2-е, перераб. и доп. – М., 2004. – 345 с.
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 46. Ст.4720.
Соловьев А.В. Конфликты на государственной службе: типология и управление. – М., 2008. С.36.
Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 11. Ст.1277.