Формирование института самовыдвижения кандидатов как способа реализации пассивного избирательного права в постсоветский период



В данной статье рассматривается формирование и законодательное закрепление пассивного избирательного права и института самовыдвижения как одного из способов его реализации в постсоветский период. На основе статистических данных обосновывается целесообразность введения института самовыдвижения, его востребованность среди граждан Российской Федерации.

Ключевые слова: пассивное избирательное право, институт самовыдвижения, избирательная система, постсоветский период, законодательство о выборах.

Институт самовыдвижения кандидатов как один из способов реализации пассивного избирательного права имеет продолжительную историю своего формирования и развития.

Формирование новой, «постсоветской», модели избирательной системы начинается после распада Советского Союза в 1991 году. Немаловажную роль в данном процессе сыграли следующие указы Президента Российской Федерации: Указ от 21 сентября № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», а также Положение, утвержденное этим указом, «О федеральных органах власти на переходный период», главной новеллой которого стало образование нового парламента — Федерального Собрания, состоявшего из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. Указ Президента Российской Федерации от 01 октября 1993 г. «Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период» утвердил Положение о выборах депутатов Государственной Думы. Указом Президента от 11 октября 1993 г. утверждается Положение о выборах депутатов в Совет Федерации 1. Указы вводили мажоритарно-пропорциональную (смешанную) избирательную систему при выборах 450 депутатов Государственной Думы и мажоритарную избирательную систему относительного большинства при выборах 178 депутатов Совета Федерации. В соответствии с Положением кандидаты в состав Государственной Думы по одномандатным избирательным округам могли выдвигаться группами избирателей и избирательными объединениями, а списки кандидатов (по общефедеральному избирательному округу) — только избирательными объединениями с последующим сбором подписей в поддержку кандидатов (списка кандидатов). Таким образом, ведущая роль производственного принципа как обязательного условия приобретения права выдвижения не получила законодательного закрепления, процедура сбора подписей в поддержку кандидатов обрела единообразие, избирательные объединения впервые получили право выдвижения кандидатов. Понятие «избирательного объединения» получило расширенное толкование: при соблюдении определенных условий (регистрация в Министерстве юстиции и закрепленная в уставе возможность участия в выборах) общественные организации включались в это понятие наряду с политическими партиями. Впервые законодательно ограничивается количество выдвигаемых кандидатов. В соответствии с Положением о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания РФ, в Совет Федерации избирается по два депутата от каждого субъекта РФ на основе мажоритарной избирательной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Российской Федерации. Кроме того, избирательное законодательство впервые закрепляло возрастной ценз избирательной правосубъектности. Группы избирателей и избирательные объединения получили законодательное закрепление права выдвижения кандидатов в Совет Федерации.

Указами Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. «Об основных началах организации государственной власти в субъектах РФ» и от 27 октября 1993 г. «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» регулировались выборы в представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Заметим, что Основные положения ограничивали избирательные права граждан и не устанавливали систему их гарантий. Положения о выборах в органы государственной власти субъектов РФ должны были быть разработаны и приняты с учетом Основных положений.

Основные положения содержали следующие ограничения прав граждан: требование постоянного проживания на территории субъекта РФ для обладания пассивным избирательным правом; наделение правом выдвижения кандидатов исключительно избирательные объединения и группы избирателей, численностью 30–50 человек; возможность образования административно-территориальных округов без учета их равенства; завышенный процент сбора подписей, необходимых для регистрации кандидата; практически полное отсутствие механизмов наблюдения за проведением выборов.

Российская избирательная система приобрела стабильность после принятия 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, ст. 96 которой закрепила ведущую роль федеральных законов в вопросах порядка формирования Совета Федерации, а также выборов депутатов Государственной Думы, следствием чего стало принятие ряда избирательных законов, среди которых: Федеральный Закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» 1994 г.; Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 21 июня 1995 г. и «О выборах Президента Российской Федерации» от 17 мая 1995 г. Итогом принятия указанных законов стало ужесточение требований к участию избирательных объединений в выборах, увеличение количества избирателей, необходимого для выдвижения кандидата, установление обязанности кандидатов (избирательных объединений) создавать собственные избирательные фонды как единственную организационно-правовую форму финансирования предвыборной агитации.

Избирательное законодательство субъектов Российской Федерации в целом строилось с учетом Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» от 06 декабря 1994 г., а также указов Президента РФ от 17 сентября 1995 г. «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления» и от 02 марта 1996 г. «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ». За период 1995–1996 гг. регионами была сформирована собственная правовая база организации и проведения выборов 2. После проведения экспертизы законодательства субъектов, ЦИК РФ был выявлен исчерпывающий перечень нарушений и недостатков, часть из которых ограничивала избирательные права граждан РФ. Во-первых, неправомерно закреплялись дополнительные условия приобретения пассивного избирательного права 3. В качестве примера можно привести превышение предельного срока обязательного проживания на территории субъекта РФ для приобретения пассивного избирательного права, увеличение возрастного и введение языкового ценза для кандидатов. Во-вторых, нарушался сам порядок выдвижения кандидатов. Избиратели (местные объединения общероссийских партий) неправомерно лишались права выдвижения кандидатов. Законы некоторых субъектов РФ допускали безальтернативность выборов (например, Республики Калмыкия). Реакцией на выявленные нарушение стало принятие Центральной избирательной комиссией постановления «О выборах в органы государственной власти субъектов РФ» от 23 октября 1996 г., содержащее в себе комплекс мер по устранению недостатков.

Следующий качественный скачок развития избирательного права в России относится к периоду 1997–1999 гг. и связан, прежде всего, с принятием нового законодательства. По новому законодательству для выдвижения кандидату необходимо предоставить не только сведения биографического характера, но и данные о наличии гражданства иностранного государства, сведения о снятых и непогашенных судимостях с обязательным указанием статьи Уголовного кодекса РФ, на основании которой был осужден кандидат. Кроме того, к числу обязательных для предоставления были отнесены сведения о доходах и имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности. Сокрытие или недостоверность предоставляемых сведений могла стать основанием для отказа в регистрации. Однако, ввиду отсутствия четкого определения «недостоверности сведений», субъекты избирательного процесса понимали его по-разному, что стало причиной увеличения количества избирательных споров, в том числе и по опротестованию итогов выборов. Практика разрешения избирательных споров выявила несовершенства законодательства по части реализации пассивного избирательного права. Среди вопросов, требующих наиболее пристального внимания законодателей, можно выделить следующие: сбор подписей избирателей; создание альтернативных сбору подписей оснований регистрации кандидатов; разграничение оснований отмены и аннулирования регистрации; усиление контроля за созданием и расходованием средств избирательных фондов, проведения предвыборной агитации; обеспечение принципа равенства кандидатов (в отношении лиц, занимающих государственные должности); судебная защита избирательных прав граждан.

Институт самовыдвижения впервые получил законодательное закрепление в статье 28 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», однако процедура реализации данного института еще не получила законодательного закрепления. Начиная с 1997 года институт самовыдвижения начинает активно использоваться гражданами на выборах органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Так, с июля 1997 года на выборах должностных лиц было выдвинуто 816 кандидатов, из них избирателями — 66 %, в порядке самовыдвижения — 26,6 %, избирательными объединениями и избирательными блоками — 7,4 % 4. На выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в 1997–2001 годах, избираемых по мажоритарной системе, из 20838 зарегистрированных кандидатов 66,1 % было выдвинуто избирателями (группами избирателей), 17,43 %– в порядке самовыдвижения, 16,47 %– избирательными объединениями, избирательными блоками 5.

Одна из причин, объясняющая представленную статистику, заключается в слабости большинства избирательных объединений. Политические партии (исключая ведущие) не имели в своем арсенале ни привлекательных предвыборных программ, ни ярких, харизматичных лидеров, способных привлечь население к своей партии. Ярким примером могут служить региональные и местные выборы в 1997–2001 гг. По данным органов юстиции субъектов Российской Федерации, в выборах депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ в 1997–2001 гг. имели право участвовать свыше 2800 политических общественных объединений (в том числе региональные отделения общероссийских политических общественных объединений), из которых этим правом воспользовались лишь 301 6, что составило чуть более 10 %.

С целью повышения роли политических партий федеральным законодателем был пересмотрен перечень субъектов права выдвижения кандидатов в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в результате чего политические партии как коллективные субъекты права получили исключительное право на выдвижение кандидатов на федеральных и региональных выборах. Институт самовыдвижения при этом сохраняется.

В указанном федеральном законе ст. 34, предоставляющая право на самовыдвижение, не претерпела существенных нормативных изменений, что говорит, во-первых, об основательности теоретических подходов к ее разработке, а, во-вторых, востребованности практикой. Подтверждением последнему выводу могут служить статистические данные: в 2003 году на выборах депутатов Государственной Думы четвертого созыва, по 225 одномандатным избирательным округам было зарегистрировано 2058 кандидатов в депутаты, из них 757 кандидатов (36,78 %) в порядке самовыдвижения 7. Это на 559 кандидатов больше, чем на выборах депутатов в Государственную Думу в 1999 году 8. На выборах по мажоритарной системе депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти 47 субъектов Российской Федерации в 2002–2004 годах из 8542 кандидатов, включенных в избирательные бюллетени, 4013 кандидатов (46,9 %) были зарегистрированы в порядке самовыдвижения9, что на 2043 кандидата больше, чем по 51 субъекту Российской Федерации на аналогичных выборах в 1998–2000 годах 10. Приведенные сведения — показатель значимости института самовыдвижения на современном этапе.

После изучения представленных выше материалов, можно говорить о том, что в постсоветский период были приняты основные нормативно-правовые акты, которые сформировали и законодательно закрепили понятия пассивного избирательного права и института самовыдвижения как одного из способов его реализации. В дальнейшем законодательство РФ дополнялось и расширялось с учетом приобретенного опыта применения института самовыдвижения на выборах на различных уровнях власти.

Таким образом, появление института самовыдвижения на современном этапе развития Российского государства является абсолютно закономерным, а его дальнейшее развитие способно оказать значительное благотворное воздействие на формирование органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления.

Литература:

1. Указ Президента РФ от 11 октября 1993 г. N 1626 «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»;
2. Лысенко В. И. Правовое регулирование выборов в представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов РФ // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1997, № 2 (44). С. 93
3. Там же. С. 99.
4. Выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1997–2000. Электоральная статистика. Т. 1. С. 61. Приложение 4 к главе 5 //Выборы в Российской Федерации. 2001. Электоральная статистика. М., 2001. Приложение 1 к главе 4, строки 4,12, 14, 16, 17.
5. Выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1997–2000. Электоральная статистика. Т. 1.С. 60; Выборы в Российской Федерации. 2001. Электоральная статистика. М., 2002. Приложение 3 к главе 3.
6. Выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1997–2000. Электоральная статистика // М., 2001. Т. 1. С. 60.
7. Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 2003. Электоральная статистика. М., 2004. С. 51.
8. Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 1999. Электоральная статистика. М., 2000. С. 59.
9. Выборы в Российской Федерации. 2002. Электоральная статистика. М., 2003. С. 39. Приложение 2 к главе 3; Выборы в Российской Федерации. 2003. Электоральная статистика. М., 2004. С. 26. Приложение 2 к главе 2; Выборы в Российской Федерации. 2004. Электоральная статистика. М., 2005. С. 34. Приложение 2 к главе 2.
10. Выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1997–2000. Электоральная статистика. Т. 1. М., 2001. С. 64. Приложение 1 к главе 5.