В статье автор попытался раскрыть основные исторические предпосылки возникновения важнейшего на сегодняшний день механизма общественных инициатив в государственном управлении, как право на обращение граждан.
Ключевые слова: право на обращение, общественные инициативы, государственное управление, местное самоуправление, исторические предпосылки.
Фактически институт обращения народонаселения в органы государственной власти существует достаточно долгое время. Однако, его формирование в том виде, в котором он известен нам на сегодняшний день, произошло не так уж давно.
Как и любое социальное явление институт обращения в органы власти имел разную сущность и содержание по мере становления и поступательного преобразования российского государства. Тем не менее, можно сказать точно, что право на обращение всегда играло роль связующего звена между народом и государственной властью. Другое дело, что в разные исторические периоды степень вовлеченности и допуска населения к участию в государственном управлении значительно отличалась. В этом не последнюю роль играли существующие в тот или иной исторический этап формы государства, а именно политический режим и форма правления.
Так, в древнерусском государстве еще не существовало хоть какого-либо правового регулирования государственных и общественных отношений, в том числе касающегося института обращения. Поэтому этот период характеризуется ненадобностью какого-либо выстраивания четкого взаимодействия между населением и правящей властью.
Уже на этапе существования сословно-представительной монархии возникает первый росток института обращения — челобитная. Так, непосредственно в Судебнике Ивана III 1497 года фигурируют отдельные представители от народа, называемые «жалобщиками», которые соответственно пытаются донести свои жалобы или требования до власти, а именно через боярскую знать.
В свою очередь, бояре должны были в обязательном порядке принимать эти обращения на рассмотрение и разрешение. Как отмечает Л. В. Лукьянчикова, в XVI-XVII вв. челобитные выражали общественное мнение по различным вопросам, начиная от коллективных — по вопросам государственного значения и заканчивая индивидуальными-с личными просьбами. [1] Таким образом, в период развития сословно-представительной монархии право на обращение (челобитную) прямо поддерживалось самой властью.
Уже в середине XVI века во всю шла реформа государственного управления под руководством самого Ивана Грозного. Важнейшим нововведением стало учреждением органов власти — «приказов». С этого момента по каждой отрасли существовал свой приказ, в том числе и Челобитный приказ, который непосредственно работал с обращениями населения, адресованные на имя царя.
Однако при сословно-представительной монархии право на обращения не столько направлено на удовлетворение потребностей населения и обеспечение их благополучия, сколько на контроль за самими органами управления. [2]
В период абсолютной монархии (XVII-XIX вв.) происходит серьезное правовое закрепление порядка подачи и рассмотрения обращений. Так издается множество указов, например: от 2 февраля 1700 г. «О неподаче просьбы мимо присутственных мест Государю, кроме важных государственных дел», от 16 июня 1738 г. «О публикование во всенародное известие, чтобы мимо надлежащих судебных мест на Высочайшее имя просьбы не подавали».
Пожалуй, самым значимым правовым актом на этом историческим этапе становится Манифест «О порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя» 1763 года. Этот документ определял порядок рассмотрения обращений, а также впервые разграничивал административное и судебное производство по обращениям в органы власти. [3] Таким образом, данный период характеризуется серьезной правовой регламентацией института обращений.
В период дуалистической монархии (1905–1917 гг.) можно лишь отметить, что население активизируется с точки зрения использования своего права на обращения. Это связано прежде всего с изданием в 1905 г. Николаем II Именного высочайшего Указа, в котором верноподданным разрешалось доводить до сведения правительственных властей свои нужды.
В советский период институт обращений носит классовый характер, и нацелен на отстаивание прав трудящегося народа, а также упрочнение социалистической законности. В условиях тотального контроля за всеми сферами жизни граждан, отсутствия права на свободу мысли и слова право на обращения было также подчинено этим целям. [4] Не допускалось «инакомыслия», а обращения граждан использовались для одобрения политического курса страны, выявления недостатков в работе государственного аппарата, должностных лиц, выражающихся в отклонениях от этого курса, дискриминации руководящей политической партии, ее лидера.
Таким образом, перед нами представлены следующие этапы развития института обращений:
1 этап (XV — XVII века) — сословно-представительная монархия, он характеризуется ролью права на обращения в качестве жалоб на органы власти, а не на удовлетворение потребностей населения; 2 этап (XVII — XIX век) — происходит активная правовая регламентация данного института; 3 этап (1905–1917 гг.) характеризуется пиком использования населением своего права на обращения в органы государственного управления; 4 этап (1918–1991 гг.) является периодом строгой направленности института на укрепление советской государственности и тотальный контроль за населением; 5 этап (1991 — настоящее время) — формирование института обращений на основе Конституции РФ, федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов.
Литература:
1. Лукьянчикова Л. В. Институт народных обращений в России: историко-правовой аспект // Государство и право. 2014. — № 3. — С. 73–84.
2. Адамова Э. Р. Эволюция права граждан на обращения в органы государственной власти в России // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2008. — № 4. — С. 98–100.
3. Рылова М. В. Развитие института обращений граждан в истории России // Вестник науки. 2019. — № 10. — С.55–58.
4. Шабанов В. В. Рассмотрение жалоб граждан как форма контроля над советским государственным аппаратом (1917–1927) // Вестник Московского университета МВД России. 2013. — № 9. — С. Серия «Право». 2019. — № 1. — С. 33–47.
