Функции, полномочия и цели деятельности Банка России определяются Конституцией Российской Федерации (ст.ст. 83, 75, 103), ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее — Закон), ФЗ «О банках и банковской деятельности», ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», ФЗ «О негосударственный пенсионных фондах», ФЗ «О рынке ценных бумаг», ФЗ «О микрофинансовой деятельности» и другими федеральными законами, подзаконными актами. Вместе с тем, правовые акты, регулирующая деятельность Банка России, часто противоречат друг другу, а некоторый вопросы вообще остаются законодательно незакрепленными, что порождает необходимость проведения всеобъемлющего анализа законодательства и обобщения имеющихся пробелов в этой области с целью поиска путей их восполнения. Причем, как показывает опыт, даже законодательно закрепленные нормы не всегда имеют действенное применение на практике и законодателю иной раз необходимо вносить изменения и дополнения в действующие нормативно-правовые акты, именно руководствуясь реалиями его применения.
Центральный банк РФ как главный банк России имеет существенные особенности своего статуса. С одной стороны, в экономической системе Банк России выступает в роли органа государственной власти, осуществляющего от лица государства финансовую деятельность, а с другой, Банк России является неотъемлемой частью банковской системы, юридическим лицом.
В науке сложились различные подходы к определению статуса Банка России. Г. А. Тосунян придерживается мнения о том, что Банк России — это самостоятельное звено единой системы государственной власти РA [1, c.12]. В обосновании данного тезиса, по его мнению, служит норма ч. 2 ст. 75 Конституции РФ, закрепляющая положение о том, что «…защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти». Это означает, что Центральный банк Российской Федерации фактически является одним из органов государственной власти.
Г. А. Тосунян [1, c. 10] также обращает внимание на то, что в п. «г» ст. 71 Конституции РФ закреплена единая система государственной власти, которая включает в себя федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, но не исчерпывается указанными органами. В связи с тем, что денежная эмиссия, находящаяся в ведении Российской Федерации, согласно ч. 1 ст. 75 Конституции РФ, осуществляется исключительно Центральным банком РФ, также делается вывод о том, что Банк России — это орган государственной власти, регулирующий одну из исключительных федеральных функций. Сопоставление всех вышеприведенных положений Конституции РФ приводит Г. А. Тосуняна к выводу, что в единую систему государственной власти могут входить федеральные органы государственной власти, не относящиеся к органам законодательной, исполнительной или судебной власти [1].
На основании изложенного Г. А. Тосунян считает, что Центральный банк РФ является федеральным органом государственной власти, не входит в систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти и осуществляет свои функции независимо от них. Банк России является самостоятельным (независимым) звеном единой системы государственной власти РФ [1, c. 15].
С. А. Голубев в своем исследовании еще до увеличения полномочий Банка России определял его как орган государственной власти специальной компетенции по управлению банковской системой [2, c. 40].
Институт Центрального банка РФ рассматривался С. А. Голубевым с позиции теории государственного управления и утверждается о том, что в условиях современного состояния правовой науки и развития государственного аппарата понимание функции государственного управления исключительно как функции исполнительных органов государства, а аппарата государства как совокупности исполнительных государственных органов устарело и не отражает существующую действительность. Сегодня функции государственного управления в различных формах осуществляют и законодательные, и исполнительные, и судебные органы государства, и органы государства с «особым статусом». При этом понятия «орган государства», «орган государственного управления» и «орган государственной власти» используются в его работе как идентичные.
По мнению С. А. Голубева, орган государственного управления — это структурно и организационно обособленная часть государственного аппарата, действующая в порядке, предусмотренном конкретным нормативно-правовым актом, с целью осуществления управленческих функций государства в отдельных сферах общественной жизни, и наделенная для этого государственно-властными полномочиями, которые реализуются им строго в рамках своей компетенции [3, c. 18]. Перечисленные в определении признаки в полной мере отражают специфику Центрального банка РФ, который является органом государственного управления.
Попытка определения Центрального банка Российской Федерации как особого субъекта права дает возможность взглянуть иначе на правовую природу, специфические полномочия, особенности взаимоотношений Банка России с органами государственной власти, а также его своеобразную структуру.
Л. Г. Ефимова обращает внимание на двойственную правовую природу Банка России, заключающуюся в том, что одновременно он является органом государственного управления специальной компетенции и юридическим лицом, осуществляющим хозяйственную деятельность.
Осуществление Центральным Банком Российской Федерации хозяйственной деятельности и выполнение им одновременно административно-контрольных полномочий не совершается независимо друг от друга. Заключая гражданско-правовые сделки с коммерческими банками в целях реализации своего хозяйственного интереса, он прежде всего оказывает тем самым соответствующее целенаправленное воздействие на развитие системы кредитных организаций и определяет кредитную политику в государстве [4, c.4–5].
Однако не все считают Центральный банк органом государственной власти. А именно А. Г. Братко отстаивает точку зрения о том, что Банк России не является органом государственной власти. Он указывает, что все же приходится констатировать, что в Конституции РФ, других федеральных законах статус Банка России остается неопределенным. Нигде не сказано, что он является государственным» [5, c. 96].
По его мнению, если и Конституция РФ предусматривает, что государственную власть, в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание РФ, Правительство Российской Федерации и суды Российской Федерации, то получается, что Центральный банк не относится к числу органов, осуществляющих государственную власть.
Он не является государственным органом. В Конституции РФ сказано, что Центральный банк осуществляет свою основную функцию «независимо от других органов государственной власти». Упоминание о «других органах государственной власти» не означает, что Центральный банк является органом государственной власти.
Как утверждает А. Г. Братко, согласно ст. 10 Конституции РФ «государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную» [5, c. 98]. Центральный банк, не является органом государственной власти — ни законодательной, ни исполнительной, ни тем более судебной, а его служащие не являются государственными служащими [6, c. 11].
С точки зрения А. Г. Братко, Банк России нельзя считать и органом государственного управления. Этот термин использовался в ранее действовавшем законодательстве. Однако в Конституции РФ этот термин не употребляется, так как он не соответствует принципу разделения властей. Теперь все органы государства объединяются понятием «орган государственной власти». Государственные органы делятся на органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Такое деление отражает принцип правового государства — принцип разделения властей. Соответственно, термин «орган государственного управления» теперь вообще не применим. Его просто нет в современной юридической терминологии. Стало быть, не применим он и к Банку России [7, c. 368–369].
Анализируя действующее законодательство, автор статьи придерживается точки зрения тех российских ученых, которые считают Банк России специализированным органом государства регулирующий финансовый сектор экономики страны.
Так, обладая государственно-властными полномочиями Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции Конституцией РФ, ФЗ «О Центральном банке РФ» и другими федеральными законами, издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.
Также Банк России наделен правом применять меры государственного воздействия и принуждения: например, согласно ст. 74 Закона в случаях нарушения кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений и взыскания штраф в размере до 0,1 процента минимального размера уставного капитала либо ограничивать проведение кредитной организацией отдельных операций на срок до шести месяцев.
Право привлечения к административной ответственности и конкретные правонарушения, по которым Банк России обладает административной правосубъектонстью (право и дееспособность) закреплены в КоАП РФ [8] и раскрываются в рамках административного права.
Что же касается такого признака, как порядок формирования и деятельности, структуры Банка России, то нужно выделить, что создание Центрального банка РФ предусмотрено Конституцией РФ согласно ст. 75. Также в Конституции РФ определен порядок назначения на должность и отстранения от должности Председателя Центрального банка РФ в соответствии п. «г» ст. 83 и п. «г» ст. 103 Конституции РФ. Окончательный порядок формирования и деятельности, структуру и компетенцию Банка России раскрываются в ФЗ «О Центральном банке РФ».
Банку России также характерен такой признак органа государственной власти, как наличие материальных средств, к которым относятся разного рода материальные ценности и многочисленные организации, учреждения и предприятия, хотя и выполняющие текущую государственную работу, но не являющиеся органами государства [9, c. 98] Также закон закрепляет, что Центральный банк является юридическим лицом, имущество которого является федеральной собственностью, однако Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению этим имуществом.
Утверждение о статусе Центрального Банка как органа государственной власти было бы неполным без рассмотрения такого вопроса, как статус служащих Банка России. На сегодняшний день вопрос о регулировании в федеральном законодательстве о государственной службе статуса служащих Банка России остается открытым. Статус служащих Банка России регулируется ст.ст. 88–92 Закона, Положением Банка России от 25 июля 2003 г. № 235-П «О служащих Банка России» и Кодексом профессиональной этики и служебного поведения служащих Банка России [10].
Сравнивая ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [11] и вышеперечисленные нормативно-правовые акты, можно сделать вывод, что принципы, порядок прохождения, а также ограничения, установленные для госслужащих, связанные с прохождением государственной службы, идентичны с принципами службы в Банке России.
Подводя итог всему вышесказанному, автор может утверждать, что Банк России, имеющий особый конституционный статус (ст. 75 Конституции РФ), обладает практически всеми признаками органа государственной власти. Образованный в соответствии с Конституцией РФ и ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)», он наделен государственно-властными полномочиями, обладает строго определенной законом компетенцией, что позволяет считать его особым субъектом права в структуре государственного механизма Российской Федерации, который уполномочен регулировать, вести контроль и надзор за финансовым сектором экономики страны. Хотя и законодатель с юридической точки зрения не закрепляет за Центральным банком определение органа государственной власти, но заведомо относит его к ним.
Литература:
- Тосунян Г.А, Викулин А Ю К вопросу о статусе Банка России // Деньги и кредит. — 2018 — № 9 — С 10–11
- Голубев С А Центральный банк РФ как орган государственного управления банковской системой страны: Автореферат диссертации на соискание ученой степени к. ю.н. // Москва, 2020 — С. 11. Голубев С А Роль Центрального банка РФ в регулировании банковской системы страны — М Юстицинформ, 2020.
- Голубев С А Правовое регулирование государственного управления банковской системой в Российской Федерации и в зарубежных странах. — Диссертация д. ю.н. — М, 2004
- Ефимова Л. Г. Еще раз о юридической личности Банка России // Бизнес и банки -1999 -№ 3 — С. 4–5
- Братко А Г Центральный банк в банковской системе России. — М.,Спарк, 2016.
- Братко А. Г. Анализ основных положений Федерального закона о Центральном банке // Бизнес и банки — 2003 — № 42. — С. 1–12.
- Братко А. Г. Банковское право России. Учебное пособие. — М Юридическая литература, 2003.
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. От 05.05.2014) с изм. И доп., вступ. В силу с 16.05.2014 // Российская газета, № 256, 31.12.2001
- Матузова Н. И. Малько А. В. Теория государства и права курс лекций. -М Юристь,2002.
- Кодекс профессиональной этики и служебного поведения служащих Банка России http://www.cbr.ru/anticor/zip/kodex.pdf — интернет-источник
- Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. От 02.04.2014) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 02.08.2004, № 31, ст. 3215.
