В настоящее время имеет большое значение антикоррупционное регулирование муниципальной службы. Соблюдение федеральными государственными служащими и государственными гражданскими служащими субъектов Российской Федерации антикоррупционных стандартов, то есть законодательно установленной системы запретов, ограничений и соответствующих требований, обеспечивающих профилактику коррупции и борьбу с коррупционными проявлениями, является актуальным вопросом в сфере противодействия коррупции.
Посредством административно-правовых ограничений антикоррупционные требования с различной степенью риторичности и определенности правовых последствий устанавливаются в отношении служащих различных видов государственной службы, предусмотренных Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации».
Развитие нормотворчества в указанной сфере условно можно разделить на несколько этапов. Первый этап (90-е годы XX века) характеризуется принятием ряда нормативных правовых актов, устанавливающих антикоррупционные ограничения в отношении государственных служащих [12].
Ко второму этапу нормотворчества следует отнести правовые акты, принятые в начале 2000-х годов, например, Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ. В первом из названных законов был закреплен принцип, согласно которому правовое положение государственного служащего, в том числе ограничения, устанавливается соответствующим законом о виде государственной службы. Во втором — базовые антикоррупционные административно-правовые запреты и ограничения в их системной взаимосвязи.
Третий этап (с 2006 по 2018 год) характеризуется ратификацией международных правовых актов, направленных на борьбу с коррупцией [8], принятием в 2008 году Федерального закона «О противодействии коррупции» [4] и последующей разработкой правовых актов в целях совершенствования государственной политики в области противодействия коррупции. Так, в 2008 году в целях обеспечения системного подхода к действию антикоррупционных стандартов ограничения, запреты и обязанности, установленные законодательством о государственной гражданской службе, были распространены на сотрудников органов прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности, военнослужащих и иные категории федеральных государственных служащих. В 2017 году дополнительные антикоррупционные обязанности и требования распространены на военнослужащих [10], сотрудников правоохранительных органов и муниципальных служащих [2].
Переходя к рассмотрению антикоррупционных стандартов, сосредоточим вниманием на запретах как классических правоограничивающих средствах. С формально-юридической точки зрения запреты представляют нормы права, определяющие деяния, несовместимые с исполнением служебных обязанностей, нарушение которых влечет юридическую ответственность государственных служащих, в том числе является основанием для прекращения служебных отношений.
В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» запреты выделены в отдельную правовую категорию и перечислены в ст. 17. Данные запреты ограничивают отдельные общегражданские права, в том числе в экономической, информационной, политической и иных сферах. Нарушение служащими таких запретов, как занятие предпринимательской деятельностью, участие на платной основе в управлении коммерческими организациями, владение счетами или вкладами в расположенных за границей иностранных банках или пользование иностранными финансовыми инструментами влечет расторжение служебного контракта и увольнение гражданского служащего в связи с утратой доверия [5, ст. 59.2]. Кроме того, подпунктом 10 пункта 1 ст. 16 указанного Федерального закона, устанавливающим ограничения, связанные с гражданской службой, дополнительно закреплено, что гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае утраты представителем нанимателя доверия к такому служащему.
По времени действия и субъектам распространения запреты следует классифицировать на действующие в отношении гражданских служащих и распространяющиеся на граждан, уволенных с гражданской службы, при этом в отношении второй категории можно выделить следующие запреты:
— распространяющиеся на всех уволенных с гражданской службы граждан, например запрет разглашать сведения конфиденциального характера или служебную информацию, а также использовать такие сведения в интересах организаций либо физических лиц;
— действующие в отношении отдельной категории уволенных со службы граждан, в частности, замещавших должности, на которых предусматривалось предоставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Таким гражданам запрещается без согласия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению госслужащих в течение двух лет с момента увольнения замещать на условиях трудового договора должности в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в служебные обязанности служащего.
Соблюдение вышеназванных запретов обеспечивается в том числе мерами административно-правовой ответственности. В частности, за разглашение информации с ограниченным доступом (при условии, что данное деяние не влечет уголовную ответственность) предусмотрено наложение административного штрафа на граждан в размере до одной тысячи рублей, а на должностных лиц — до пяти тысяч рублей [6, ст. 13.14]. За незаконное привлечение к трудовой деятельности бывшего государственного служащего предусмотрен административный штраф, например для юридических лиц — до пятисот тысяч рублей [6, ст. 19.29].
В настоящее время дискуссионным остается вопрос: может ли уволенный с государственной службы в связи с утратой доверия за нарушение антикоррупционных запретов гражданин повторно поступить на государственную гражданскую службу или иной вид государственной (муниципальной) службы.
С одной стороны, с 1 января 2018 года сведения в отношении указанных граждан в обязательном порядке подлежат размещению[1] на срок до пяти лет в реестре лиц, уволенных в связи с утратой доверия, на интернет-сайте федеральной государственной информационной системы в области государственной службы. Безусловно, наличие общедоступных сведений об уволенных по дискредитирующим основаниям гражданах позволяет кадровым подразделениям своевременно получать информацию при отборе кандидатов на замещение должностей государственной службы о соблюдении претендентами антикоррупционного законодательства. Логика подсказывает, что наличие указанных сведений должно быть основанием для отказа «новому кандидату из реестра» в заключении контракта.
Вместе с тем формально-юридический анализ норм действующего законодательства, регулирующих прохождение различных видов государственной службы и противодействие коррупции, свидетельствует, что ограничения на повторное поступление «кандидатов из реестра» на государственную службу не предусмотрены. В частности, в статье 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», статье 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», устанавливающих основания, при которых гражданин не может быть принят на службу, а также в статье 15 Федерального закона «О противодействии коррупции», определившей обязанность ведения реестра, такое основание в приеме на службу, как нахождение в реестре лиц, уволенных в связи с утратой доверия, отсутствует. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает лишение права физических лиц замещать должности государственной службы в случае административного наказания в виде дисквалификации, которое назначается судьей на срок до трех лет (ст. 3.11).
С учетом изложенного и в целях устранения некоторой пробельности законодательства, по нашему мнению, представляется целесообразным:
дополнить ст. 15 Федерального закона «О противодействии коррупции» частью 5, установив, что гражданин, сведения о котором включены в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия, не может быть принят на государственную и муниципальную службу;
имплементировать указанное требование в законодательство, регулирующее вопросы прохождения соответствующих видов государственной службы.
Завершая вопрос рассмотрения правового регулирования муниципальной службы, можно отметить следующее. В соответствии с определением, данным в ч. 1 ст. 2 Закона о муниципальной службе, муниципальная служба по общему правилу опосредуется заключением трудового договора. При этом исходя из ч. 2 ст. 3 того же Закона на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными указанным данным Законом.
Таким образом, сфера правового регулирования муниципальной службы охватывает не только муниципально-правовые, но и как минимум административно-правовые и трудоправовые нормы. Соответственно, муниципальная служба должна рассматриваться не как институт исключительно муниципального права, но как межотраслевой институт.
Литература:
- Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2007. — N 10. — Ст. 1152.
- Федеральный закон от 3 апреля 2017 г. N 64-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования государственной политики в области противодействия коррупции» // СЗ РФ. — 2017. — N 15. — Ст. 2139.
- Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // СЗ РФ. — 2003. — N 40. — Ст. 3822.
- Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ // СЗ РФ. 2008. N 52. Ст. 6228.
- Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ.
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1. Ст. 1.
- Закон Архангельской области от 21 июня 2006 г. N 194–11-ОЗ «О порядке голосования по отзыву депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Архангельской области» // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов четвертого созыва. — 2006. — N 11.
- Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию ETS N 173 (Страсбург, 27 января 1999 г.) // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2394. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.) // СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2780.
- Забелина Е. П. Муниципальный процесс: Монография / Е. П. Забелина. — М., 2019. — С. 6–20.
- Козлов В.В. Административно-правовое регулирование участия военнослужащих в деятельности общественных объединений и общественно-государственных организаций // Административное право и процесс. 2019. N 7. С. 71 - 74.
- Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 3-е изд. М., 2010. С. 18.
- Пресняков М.В. Антикоррупционные стандарты на государственной службе: проблемы правовой определенности // Административное право и процесс. 2019. N 11. С. 6 - 12.
[1] За исключением сведений, составляющих государственную тайну.
