Статья посвящена анализу особенностей трудового договора на муниципальной службе в Российской Федерации и вопросам поступления на муниципальную службу, делаются выводы по исследованию правового статуса муниципальных служащих и квалификационных требований, предъявляемых для замещения должности муниципальной службы, рассматриваются коллизии и разночтения между Федеральном законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и Трудовым кодексом Российской Федерации.
Ключевые слова: трудовой договор, правовое регулирование муниципальной службы, особенности трудового договора на муниципальной службе, трудовая деятельность, муниципальная служба.
Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 25-ФЗ) указывает, что муниципальная служба — это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) [2].
В рамках исследования, важно отдельно отметить, что должность муниципальной службы — это «вакансия» в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность (ч. 1 ст. 6 Федерального закона № 25-ФЗ).
Можно согласиться с позицией О. Л. Казанцевой, что муниципальная служба имеет ряд особенностей на фоне сравнения с прочими видами профессиональной трудовой деятельности [4, с. 84]. Российский законодатель предусматривает специальные требования к лицам, поступающим на муниципальную службу, которые в том числе включают в себя нестандартный формат оформления трудовых отношений на муниципальной службе, особую форму закрепления трудового статуса. Причина вышеназванного заключается в полномочиях муниципальных служащих, их специфики, а также уровне ответственности.
Следует еще раз отметить важность статуса муниципальных служащих, его «правовой ореол», который подразумевает ряд категорий, таких как:
– специфика деятельности на должностях муниципальной службы;
– особенность и важность выполняемых функций;
– квалификационные требования и ограничения;
– высокий уровень ответственности.
В результате все названое фактически обуславливает «исключительность» правого оформления по трудоустройству субъектов муниципальной службы. Подтверждением последнего также служит и отдельное законодательное закрепление в Российской Федерации процедурных элементов и действий по трудоустройству названных субъектов, которое выраженно в правовом нормирование поступления на муниципальную службу и заключения трудового договора.
Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» гласит, что муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета (ч. 1 ст. 10 Федерального закона № 25-ФЗ). Анализ данной нормы позволяет сделать ряд выводов:
– законодатель фактически указывает сложносоставность регулирования порядка исполнения обязанностей, его зависимость от различных нормативно-правовых актов;
– отсутствие привязки вопроса гражданства к определённому государству говорит о более широком правовом поле регулирования;
– к особенностям правового статуса муниципальных служащих можно отнести отдельную форму денежного содержания, источником которой служит местный бюджет.
Требуется указать и то, что лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими (ч. 2 ст. 10 Федерального закона № 25-ФЗ). Таким образом, фактически присутствует четкое урегулирование как «понятийного» элемента, так и детальное должностное разграничение, что в свою очередь говорит о особом внимание законодателя и как следствие является доказательством особенности вопроса трудоустройства в данной сфере.
Переходя к более высокоуровневым формам сравнения, нужно указать и то, что ранее было упомянуто, так главное отличие муниципального служащего от государственного гражданского служащего в том, что служащим может быть не только гражданин России, но и иностранный гражданин, при наличии того, что он является гражданином иностранного государства, которое в свою очередь участник международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин вправе находиться на муниципальной службе (п. 6 ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 25-ФЗ). В случае прекращения гражданства России, гражданства иностранного государства — участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения гражданства иностранного государства либо получения вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе, гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе. В дополнение, если гражданин имеет гражданство иностранного государства или иностранных государств, с которыми не заключен вышеназванный международный договор, то он также не может претендовать на должность муниципальной службы и находиться на ней.
Законодательством установлено, что при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должностям муниципальной службы (ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 25-ФЗ). Имеется перечень исключений, при которых конкурс не проводится:
– при назначении муниципального служащего на иную должность муниципальной службы в случаях сокращения численности или штата работников, в соответствии с медицинским заключением, при направлении на повышение квалификации;
– существует возможность не проводить конкурс при назначении на отдельные должности муниципальной службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утверждаемому муниципальным правовым актом;
– при назначении на должность муниципальной службы муниципального служащего, включенного в кадровый резерв;
– при заключении срочного трудового договора (контракта);
– конкурс может не проводиться при назначении на должности муниципальной службы, относящиеся к группе младших должностей муниципальной службы.
В. Ю. Шипанов указывает, что принцип сочетания частных и публичных начал является на сегодняшний момент приоритетом в регулировании муниципальной службы, который в свою очередь выражается в присутствии административно-правового и договорного регулирования отношений по исполнению служебных прав и обязанностей [5, с. 165].
Поступление гражданина на муниципальную службу осуществляется в результате назначения на должность муниципальной службы на условиях трудового договора в соответствии с трудовым законодательством с учетом особенностей, предусмотренных законодательством (ч. 6 ст. 16 Федерального закона № 25-ФЗ). Из вышесказанного следует, что специальные правила поступления гражданина на муниципальную службу определяются нормами Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», общие правила — Трудовым кодексом Российской Федерации (далее — ТК РФ) [1].
В рамках сравнения влияния общих и специальных норм законодательства на правовое регулирование трудового договора на муниципальной службе, важно остановиться на гарантиях при заключении трудового договора.
Так, исходя из анализа Трудового кодекса Российской Федерации необоснованный отказ в заключении трудового договора запрещается (ст. 64 Трудовым кодексом Российской Федерации). Под необоснованным отказом в заключении трудового договора следует рассматривать любые обстоятельства, на которые ссылается работодатель, если они не связаны с профессиональными качествами работника. К числу таких обстоятельств следует отнести прямое или косвенное ограничение прав или установление прямых или косвенных преимуществ в отношении отдельных лиц (категорий лиц) при заключении трудового договора в зависимости от пола, расы, цвета кожи, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, возраста, а также места жительства. Таким образом, можно сделать вывод, что отказать в приеме на работу вправе, только если отказ обоснован деловыми качествами работника.
Иная позиция дается в Федеральном законе от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Так, при поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего (ч. 2 ст. 16 Федерального закона № 25-ФЗ). Исходя из анализа нормы, можно сделать вывод, что Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» дает разграничение профессиональных и деловых качеств муниципального служащего.
Следует указать, что при рассмотрении дел об отказе в приеме на должности муниципальной службы применимы разъяснения, содержащиеся в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации», которое в том числе раскрывает, что подразумевается под «деловыми качествами» [3]. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ, под деловыми качествами работника следует понимать способности физического лица выполнять определенную трудовую функцию с учетом имеющихся у него профессионально-квалификационных качеств, личностных качеств работника.
Вышеназванная позиция является спорной, так как наличие определенного уровня образования и опыт работы по данной специальности, в данной отрасли относятся скорее к профессионально-квалификационным качествам, а не к личным. Состояние здоровья может быть отнесено к личным качествам работника только в тех случаях, когда определенные требования к нему предусмотрены законодательством. Подтверждением данных доводов можно считать то, что Трудовым кодексом Российской Федерации под квалификацией работника понимает уровень знаний, умений, профессиональных навыков и опыта работы работника (ч. 1 ст. 195.1 ТК РФ). Таким образом, опыт работы в законодательстве отнесен к квалификационным качествам.
Как итог, и аналитическое исследование и судебная практика указывают, что необходимо рассматривать профессиональные качества, а именно наличие определенной профессии, специальности, квалификации, как одну из составляющих деловых качеств работника.
Именно из-за вышеназванного тезиса следует считать спорной норму, разделившую в Федеральном законе № 25-ФЗ данные понятия и исключившего профессиональные качества из деловых.
Отдельно следует указать, что для замещения должности муниципальной службы требуется соответствие квалификационным требованиям к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или работы по специальности, направлению подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей, а также при наличии соответствующего решения представителя нанимателя (работодателя) — к специальности, направлению подготовки (ч. 1 ст. 9 Федерального закона № 25-ФЗ).
В заключение, важно заметить, что правовой статус муниципальных служащих обладает значительными особенностями, что, в свою очередь, определяет определенную нестандартность поступления на муниципальную службу и заключения трудового договора. Прежде всего это касается особых квалификационных требований, предъявляемых для замещения должности муниципальной службы. Дополняя вышесказанное, следует отметить коллизии и разночтения между Федеральном законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и Трудовым кодексом Российской Федерации в отношении специфики деловых качества муниципальных служащих.
Литература:
- Трудовой кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 29.12.2020) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 07.01.2002. — № 1 (ч. 1). — ст. 3.
- О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 27.10.2020) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 05.03.2007. — № 10. — ст. 1152.
- О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.03.2004 № 2 (ред. от 24.11.2015) // Российская газета. — 31.12.2006. — № 297.
- Казанцева, О. Л. Муниципальная служба: некоторые особенности заключения трудового договора / О. Л. Казанцева; И. А. Прасолова // Известия АлтГУ. Юридические науки. — 2018. — № 6 (104). — С. 84–89. — Текст: непосредственный.
- Шипанов, В. Ю. Понятие и содержание муниципальных служебных отношений / В. Ю. Шипанов // Молодой ученый. — 2020. — № 39 (329). — С. 165–168. — Текст: непосредственный.
