Конституционная реформа, проводимая в Российской Федерации в 2020 г., содержит в себе много вопросов, которые стали предметом изучения и анализа. В центре изучение находятся вопросы, связанные с изменениями, коснувшимися публичной власти, ее различных характеристик, в том числе и территориальных. При этом вопросы федерализма и местного самоуправления не стали широким предметом исследования, они мало освещались в рамках кампании об информировании населения о проводимой реформе. Вопросы возникали и относительно включения в главу Конституции, посвященной федеративному устройству, положений об идеологических установках, например, о культурных ценностях, о культурной идентичности народов, а также положения о гарантиях социальных и трудовых прав. Возникают вопросы, какое значение имеют данные положения относительно федеративного устройства.
Ключевые слова: местное самоуправление, Конституция, поправки, полномочия, органы государственной власти.
Ряд экспертов, изучавшие еще не вступившие в законную силу положения о поправках в Конституции, отмечали, что определить место данных изменений, посвященных сохранению идентичности, сложно. Такая идентичности рассматривается как новый элемент конституционно-правового статуса РФ, а также как новая задача деятельности государственных органов. Данные задачи сформулированы весьма обобщенно, поэтому не ясно, как они разграничиваются между Российской Федерацией и ее субъектами.
Следует ли данные положения оценивать как новый элемент конституционно-правового статуса Российской Федерации? А также кому именно они адресованы. Речь прежде всего идет об историко-культурном фоне, который в прежней редакции Конституции нашел свое отражение в преамбуле. Повторное их включение в положения Конституции вызывает вопросы. Кроме того, сложно понять логику законодателя о включении данных положений в главу о федеративном устройстве. По всей видимости, речь идет об идеологическом уклоне принятых поправок, что позволяет придать масштабность проводимым изменениям.
Вопросы изменений, связанные с федеративным устройством и местным самоуправлением в зависимости от юридического содержания и назначения следует разделить на редакционные изменения, которые следуют из текста Конституции, не затрагивающие ее действующих положений. Помимо этого, следует выделить условные изменения, связанные с поправками, которые носят идеологический характер и не имеют прямого отношения к институтам федеративного устройства и местного самоуправления.
Их характер скорее декларативный, хотя они имеют потенциал для трансформации в конкретные задачи государства, связанные с установлением запретов и ограничением прав. И наконец, конституционно-правовые новеллы, которые вносят коррективы в российскую модель федеративного устройства и местного самоуправления, а также изменения, которые имеют отсылки к другим законам.
Такие изменения обусловлены своеобразной интерпретацией федеративных отношений и организации местного самоуправления. Такая интерпретация вызывает много вопросов относительно своего конституционного характера, поэтому они являются предметом дискуссий и даже критики со стороны исследователей. Многие, в частности, отмечают, что внесение подобных положений в Конституцию РФ является причиной противоречий в самой Конституции, а также причиной внутренней несогласованности положений Конституции.
При рассмотрении изменений, в первую очередь, следует обратить внимание на понятия «организация публичной власти» и «единая система публичной власти». Положения Конституции не позволяют ответить на вопрос о том, как соотносятся понятия «публичная власть» и «государственная власть». Пояснительная записка к законопроекту предусматривает только, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в систему публичной власти и взаимодействуют между собой при осуществлении полномочий, имеющих государственное значение.
Конституционный Суд РФ понятие «публичная власть» уже давно ввел в оборот именно для установления взаимосвязи между государственной властью и местным самоуправлением. Конституционный Суд также отмечал, что при организации публичной власти на местах необходимо, чтобы такая организация соответствовала положениям Конституции РФ, была основана на принципах демократии и децентрализации власти, вне зависимости от того, относится ли субъект власти к органам государственной власти или к органам местного самоуправления. Соответственно, Конституционный Суд указывал на взаимосвязь между государственной властью и местным самоуправлением, подчеркивая их разделение.
Однако закон о поправках делает акцент на единстве публичной власти, не указывая на аспекты такого единства. Закон о поправках предусматривает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти. Несмотря на то, что законодатель прямо не указывает на единство систем органов публичной власти, вероятность такого толкования сохраняется, соответственно, есть вероятность вмешательства в организационную самостоятельность субъектов со стороны федеральных органов в деятельность органов местного самоуправления. В данном ключе вопросы возникают и относительно поправки, согласно которой органы государственной власти получают возможность принимать участие в формировании органов местного самоуправления.
Относительно единства органов государственной власти и органов местного самоуправления следует отметить, что Конституция предусматривает принципы федеративного устройства, а также единства системы государственной власти, которое до сих пор понималось как построение системы органов власти государственной власти и органов местного самоуправления на основе одних и тех же принципов. Единство, прежде всего понимается в функциональном ключе, а в организационном смысле любая система органов федеративных и органов субъектов является самостоятельной и устанавливается публично-правовыми образованиями.
Таким образом, принцип единства систему органов государственной власти и субъектов РФ распространяется только на органы исполнительной власти, которые осуществляют полномочия Российской Федерации по предметам исключительного и совместного ведения. Соответственно условием включения исполнительных органов субъектов в единую систему связано с исполнением государственных полномочий.
Поправки к Конституции РФ не предусматривают вхождение органов государственной власти субъектов в единую систему публичной власти для исполнения федеральных полномочий. Законодатель может интерпретировать данное положение основание для расширения федерального участия в формировании органов государственной власти субъектов, а также как участие органов государственной власти в назначении должностных лиц субъекта и в освобождении их от должности. До внесения поправок в Конституции спорными казались положения о полномочиях Президента РФ о назначении на должность и освобождении от полномочий глав органов местного самоуправления.
После внесения поправок в Конституцию РФ вопросы возникли и относительно полномочий Президента РФ и Государственного Совета, связанные с обеспечением согласованного функционирования всех органов, которые входят в единую систему публичной власти. Кроме того, такое положение может быть воспринято как основание для вмешательства в организацию и осуществление государственной власти в субъектах РФ и на уровне местного самоуправления.
В Российской Федерации горизонтальное разделение властей не предусматривает вертикальное разграничение полномочий, между Федерацией и субъектами полномочия разграничиваются по предметному признаку, исходя из предметов ведения, которые связаны с определенными сферами жизни деятельности. При определении компетенции субъектов РФ используется остаточный принцип, который предусматривает, что к компетенции субъектов РФ относится сферы жизнедеятельности, которые не вошли в предмет ведения Федерации.
Положения Конституции, предусматривающие разделение предметов ведения между Федерацией и субъектами, не подверглись серьезной корректировке — к совместному ведению по-прежнему относятся принципы установления системы органов местного самоуправления. Подход законодателя к определению структуры органов местного самоуправления изменился в виду действующего федерального законодательства о местном самоуправлении и также под воздействием толкования Конституционного Суда РФ. Прежняя редакция ст. 132 Конституции РФ предусматривала полномочия по решению вопросов местного значения. После внесения поправок была добавлена формулировка «иные полномочия», которые связаны с единой системой публичной власти, например, с обеспечением доступа к медицинской помощи.
Из положений Конституции не следует ответа на вопрос о природе таких полномочий. Больше всего они связаны с полномочиями по осуществлению общегосударственных задач, которые были предусмотрены федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления». Указанная группа полномочий не относится к вопросам местного значения, а также к полномочиям, которые могут быть переданы для исполнения государственных функций. Федеральный закон № 131 предусматривает, что органы местного самоуправления могут сами решать вопрос о принятии на себя факультативных и дополнительных функций, если они имеют такие возможности и бюджетные средства.
Однако после внесения поправок в Конституцию, такая возможность у органов местного самоуправления теперь отсутствует. Данные полномочия из факультативных могут превратиться к обязательным, при чем, положения Конституции не предусматривают для них обязательного государственного финансирования.
Таким образом, оценки экспертов, связанные с изменениями Конституции содержат в себе различные категоричные суждения. Изначально Конституция характеризовалась как либерально-демократическая, которая должна была полностью отказаться от советского прошлого. Нынешние оценки экспертов указывают на отказ законодателя от традиционных либеральных и демократических ценностей. Однако говорить о кардинальных изменениях Конституции не следует, поскольку основы конституционного строя и положения о правах человека не меняются и по-прежнему составляют ядро Конституции. Однако принятие новелл создает ситуацию неопределенности. Важно верно истолковать поправки, устранить противоречия и неопределенности.
Литература:
1. Конституция Российской Федерации: (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный текст Конституции РФ с внесенными поправками от 14.03.2020 опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 09.11.2020) // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
3. Аблаева Э. Б., Енсебаева А. Р., Утанов М. А. Обеспечение верховенства закона в сфере государственного управления и местного самоуправления // Lex russica. 2020. № 2. С. 141–152.
4. Бархатова Е. Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации: новая редакция (постатейный). 3-е изд., перераб. и доп. Москва: Проспект, 2020. 256 с.
5. Гриценко Е. В. Федерализм и местное самоуправление в свете российской конституционной реформы 2020 года // Сравнительное конституционное обозрение. 2020. № 4. С. 80–97.
6. Данько А. А. Местное самоуправление как уровень единой публичной власти в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 8. С. 31–34.
7. Пешин Н. Л. Конституционная реформа местного самоуправления: механизмы встраивания местного самоуправления в систему государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 8. С. 24–30.
8. Филиппова А. В. Конституционные поправки о местном самоуправлении: анализ проекта и проблемы правоприменения // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. № 8. С. 27–31.
9. Чертков А. Н. Местное самоуправление в России с позиции местного сообщества: историко-правовой взгляд на современные проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. № 8. С. 37–41.
10. Курдюк П. М., Павлов Н. В., Очаковский В. А. Правовое регулирование взаимодействия органов государственного и муниципального управления: монография / — Краснодар: Эпомен, 2019.
11. Чуриков Н. А., Павлов Н. В. Правосознание муниципальных и государственных служащих тенденции и проблемы формирования. Гуманитарные, социально-экономические, общественные науки. — 2019. — № 5. — С. 146–149.
