В представленной статье поднимается весьма актуальный вопрос о гарантиях обеспечения законности, о сохранении прав и свобод человека гражданина при осуществлении оперативно-розыскной деятельности уполномоченным на то государственными. Автором исследуются полномочия суда и прокуратуры в данном направлении.
Ключевые слова: оперативно-розыскная деятельность, государственная тайна, судебное решение, уполномоченный прокурор, права и свободы человека и гражданина
Конституция Российской Федерации провозгласила, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства [1]. При этом некоторые государственные органы в ходе осуществления своей деятельности не просто затрагивают данные права, но и нередко их ограничивают. К числу таких органов относятся те, которые наделены государством полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности (далее — ОРД), исчерпывающий перечень которых закреплен в ст. 3 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» [2]. При этом гарантом соблюдения прав и свобод человека являются органы прокуратуры, в компетенцию которых входит осуществление надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.
Примечательно то, что соблюдение прав и свобод человека и гражданина «красной нитью» проходит практически по всем отраслям прокурорского надзора. Надзор за ОРД не является тому исключением. Важность соблюдения прав и свобод человека при проведении ОРД обусловлена с одной стороны своей специфичностью (например, сочетание гласных и негласных методов ее проведения), а с другой — трудностями ее контролирования на соответствие закону.
Федеральный закон «О прокуратуре РФ» не конкретизирует перечень прав и свобод, надзор за соблюдением которых является приоритетным при осуществлении ОРД. Данный вопрос нашел правовое закрепление в Приказе Генерального прокурора РФ от 15 февраля 2011 № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно–розыскной деятельности», в котором установлено, что в предмет прокурорского надзора входит «соблюдение прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени, неприкосновенность жилища и тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, а также прав и законных интересов юридических лиц, соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях и установленных законом запретов при осуществлении оперативно–розыскной деятельности, обеспечение законности при проведении оперативно–розыскных мероприятий» [3]. Общеизвестно, что в числе наиболее важных, приоритетных направлений Генеральным прокурором РФ выделяются именно те, где чаще всего допускаются нарушения закона со стороны поднадзорных органов, а в нашем случае — оперативных подразделений правоохранительных органов при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий (далее — ОРМ), ограничивающих конституционные права граждан.
Согласно ст. 8 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» проведение оперативно-розыскных мероприятий, которые ограничивают конституционные права человека и гражданина, допускается на основании судебного решения. И хотя Закон прямо указывает на конституционный характер ограничиваемых прав, известно, что федеральным законодательством предусмотрены и другие права, ограничение которых при проведении ОРМ возможно только на основании судебного решения. Следовательно, наряду с органами прокуратуры суды, осуществляя свои досудебные контрольно-разрешительные функции, также являются гарантом соблюдения прав человека при осуществлении ОРД.
И хотя вопрос соотношения полномочий данных органов в рассматриваемой сфере нередко становится предметом дискуссий, как теоретиков, так и практических работников, но до настоящего времени он по-прежнему остается открытым [4].
Действительно, в настоящее время именно суды, а не органы прокуратуры наделены полномочиями по принятию решений, разрешающих проведение оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан. Однако, данный процесс имеет весьма существенные недостатки. Так, суды, осуществляя судебный контроль, могут проверять законность действий и решений, органов, осуществляющих ОРД в двух случаях: при рассмотрении жалоб граждан, либо при рассмотрении и разрешении ходатайств о проведении ОРМ. При этом судебный контроль носит фрагментарный, эпизодический характер, поскольку (если говорить о рассмотрении жалоб граждан) ограничен рамками самой жалобы. А процесс рассмотрения и разрешения ходатайств о проведении ОРМ не нашел детального законодательного урегулирования, а лишь в самом общем виде отражен в ст. 9 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». При этом многие аспекты в данном процессе отнесены к усмотрению судей и представителей органов, являющихся инициаторами проведения ОРМ.
Следует согласиться с мнением И. В. Литвиновой в том, что «судебный контроль из-за недостаточности правовой регламентации носит формальный характер, поскольку судья фактически не проверяет законность и обоснованность проведения ОРМ, а лишь соглашается либо не соглашается с их проведением» [5, с. 20].
Так, согласно ст. 21.1 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485–1 «О государственной тайне» судьи, на период исполнения ими своих полномочий по делам, связанным со сведениями, составляющими государственную тайну, допускаются к сведениям, составляющим государственную тайну, без проведения соответствующих проверочных мероприятий [6].
Законодатель в ч. 3 ст. 9 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» четко определил лишь один правовой акт, который в обязательном порядке представляется в суд — мотивированное постановление одного из руководителей органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность. И, несмотря на то, что упоминаются «иные материалы», которые судьей могут быть истребованы, законодатель не определяет их перечень, что по-нашему мнению является существенным пробелом законодательства. Следует согласиться с мнением авторов о том, что «в законе необходимо перечислить, какие конкретно оперативно-служебные документы могут, а какие должны представляться в обоснование заявленного ходатайства. Следует также установить четкие критерии оценки законности, обоснованности и достаточности представленных оперативных материалов» [7, с. 146].
При этом, на основании ч. 4 той же ст. 9 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» судьи ограничены в получении информации, касающейся методико-тактических и организационных аспектов проведения ОРМ. Следовательно судья, в силу невозможности ознакомления со служебной документацией, в силу незнания специфики оперативной деятельности конкретного органа, осуществляющего ОРД, не может всесторонне и объективно оценить ситуацию и решить вопрос о целесообразности и законности проведения того или иного ОРМ.
И как верно отмечают Волков А. А., Лошкарев В. А., в подобных случаях «...роль суда, по сути, сводится к формальной выдаче требуемого постановления, тем самым допускается сужение сферы судебного контроля» [8, с. 68].
Более обширными полномочиями в данном случае наделены органы прокуратуры, так как согласно ст. 21 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представляют прокурору оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий.
Однако каким образом осуществлять прокурорский надзор, если законодательно не установлено обязательное уведомление прокурора о принятом судом решении на право проведения ОРМ? Судья, вынесший постановление об этом, направляет его только в орган, которым было инициировано проведение ОРМ, и прокурор узнает об этом, как правило, уже «post factum», когда уже данное постановление вступило в силу и более того — когда проведено ОРМ. У прокурора, безусловно, есть право на обжалование подобного судебного решения, однако такие критерии надзора как «своевременность» и, как следствие, «эффективность» будут утрачены. Считаем необходимым внесение в законодательство (как федеральные законы, так и соответствующие приказы органов прокуратуры РФ) положений об обязательном согласовании с прокурором заявленных в суд ходатайств о проведении ОРМ, органами, осуществляющими ОРД. Также необходимо законодательно закрепить обязательное уведомление прокурора (наряду с судом) о случаях неотложного проведения ОРМ.
Кроме того, считаем необходимым включить прокурора в качестве участник судебного рассмотрения ходатайств, заявляемых органами, осуществляющими ОРД., поскольку, это «форма судебного контроля, а согласование с прокурором соответствующих ходатайств — способ сделать судебный контроль более эффективным, пресечь нарушения законов на ранней стадии, поскольку в суд будут поступать ходатайства, законность проведения ОРМ по которым уже проверена прокуратурой, и суд будет обладать объективной информацией по существу ходатайства (с учетом независимой позиции прокурора), а не руководствоваться только позицией ведомства, заинтересованного в получении судебного постановления» [8, с. 69].
В заключение хотелось бы привести слова И. В. Литвиновой: «...Суды нуждаются во внешнем контроле не менее, а может быть и более, чем другие органы государственной власти, учитывая значимость принимаемых ими решений. Необходим работающий механизм, обеспечивающий подчинение суда закону, лежащий вне судебной системы» [5, с. 17].
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС «Консультант плюс» (дата обращения: 25.11.2020);
- Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «Об оперативно-розыскной деятельности» // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349; 2019. № 31. Ст. 4470.
- Приказ Генерального прокурора России от 15.02.2011 № 33 (ред. от 20.01.2017) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» // Законность. 2011. № 5.
- См., например, Волков А. А., Лошкарев В. А. Актуальные проблемы соблюдения законодательства при проведении ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан // Законность. 2016. № 4 (978). С. 66–70.
- Литвинова И. В. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскной деятельности: автореф. дис.... канд. юрид. наук. СПб., 2001.
- Закон РФ от 21.07.1993 № 5485–1 (ред. от 29.07.2018) «О государственной тайне» // СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 8220–8235; 2018. № 31. Ст. 4845.
- Никитин Е. Л. Основы теории оперативно-розыскной деятельности и прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности: учебное пособие / Е. Л. Никитин, Г. В. Дытченко. СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, 2018. 156 с.
- Волков А. А., Лошкарев В. А. Актуальные проблемы соблюдения законодательства при проведении ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан // Законность. 2016. № 4 (978). С. 66–70.
