В данной статье производится анализ соответствия норм законодательства Российской Федерации и Европейского Союза, которые, в свою очередь, определяют отличительные черты организации функционирования железнодорожной отрасли. Кроме того, в статье отображено сравнительно-правовое исследование законодательной основы деятельности железнодорожных организаций, а также аспектов контроля рынка перевозок пассажиров и грузов. В ходе работы над данной статьей было выяснено, что анализируемая отрасль нуждается в модернизации правового регулирования.
Ключевые слова: транспорт, перевозки, правовое регулирование железнодорожных перевозок, железнодорожная инфраструктура.
Законодательство, регулирующее железнодорожную отрасль, своей историей уходит далеко в прошлое. Непосредственно тот вид нормативно-правовых актов, который используется в настоящее время, оно приобрело с созданием Министерства путей сообщения, то есть в начале 90-х годов прошлого века. Железные дороги на протяжении многих лет остаются важным и популярным видом транспорта, имея в своем распоряжении порядка 150 тыс. км. Помимо этого, на долю железнодорожной отрасли приходится 70 % всех грузовых перевозок России, а также данная отрасль в качестве налогоплательщика обеспечивает государству около 5 % от всех поступлений в бюджет, лидируя среди других областей производства [1].
Важно отметить, что во времена распада СССР и перехода к рыночной структуре экономики, эффективность деятельности Министерства путей сообщения существенно снизилась, уменьшились также показатели, характеризующие устойчивость данной государственной структуры. Действующим руководством страны было утверждено провести реформу железнодорожной отрасли в целом и создать инновационную нормативно-правовую базу ее законодательного регулирования. Итогом такого решения стало формирование акционерного общества с полным государственным участием. В связи с описанными изменениями был сформирован конкурентный рынок управления грузовыми вагонами, в частности, создавались дочерние общесетевые организации, а из парка ОАО «РЖД» в полном объеме были выведены все грузовые вагоны. Вывод производился путем продажи вагонами предпринимателям и организациям и передачи вагонов в капитал дочерних компаний.
Кроме того, в тот же период была образована пассажирская транспортная компания, целью работы которой являлась организация и обеспечение пассажирских перевозок на дальние расстояния, причем не только по России, но и в зарубежные страны [4, с.155].
Развитие конкуренции в железнодорожной отрасли за счет демонополизации парка вагонов, который принадлежал исключительно железным дорогам, привело к тенденции увеличения участников на рынке. Следовательно, административное регулирование движения вагонов по путям сменилось договорным. При этом локомотивный парк и железнодорожная инфраструктура находились в ведении ОАО «РЖД» — естественного монополиста отрасли. На сегодняшний день операторы перевозок функционируют автономно, а взаимодействуют с ОАО «РЖД» исключительно на основе договоров.
Кроме того, в рамках реформы законодательно закрепили нормативно-правовые акты, которые стали регулировать деятельность всей железнодорожной отрасли в целом. Наиболее важными из них можно считать:
− Федеральный закон «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» от 27.02.2003 N 29-ФЗ (последняя редакция);
− Постановление Правительства РФ от 18.09.2003 N 585 (ред. от 04.04.2020) «О создании открытого акционерного общества «Российские железные дороги.
В федеральном законе «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» определены правовые аспекты функционирования ОАО «РЖД. Помимо этого, в законодательном акте определён порядок создания акционерного общества, также определены составляющие внутреннего устройства, цели и задачи его функционирования [2].
ОАО «РЖД» осуществляет несколько основных видов деятельности, подробнее отображены на рис.1.
Рис. 1. Основные виды деятельности ОАО «РЖД»
Как видно из рис.1, основные аспекты деятельности в сфере железнодорожных перевозок непосредственно связаны с ОАО «РЖД». Кроме того, в тексте Закона подробно определены принципы работы общества, в частности единство управление собственностью ОАО «РЖД», безопасность перевозок, высокое качество оказания услуг, прозрачность финансовой деятельности и т. д. Утвержденный постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2003 г. № 585 Устав ОАО «РЖД» определяет перечень филиалов и структурных подразделений ОАО «РЖД». К ним, в частности, относятся Дирекция инфраструктуры, Дирекция тяги, Центр фирменного транспортного обслуживания и пр. Дочерним обществом ОАО «РЖД» является акционерное общество «Федеральная пассажирская компания» и иные организации. В соответствии с Положением о Центральной дирекции инфраструктуры — филиале открытого акционерного общества «Российские железные дороги» от 16 июля 2012 г. № 215 задачи и функции по управлению, содержанию инфраструктуры возложены на Центральную дирекцию инфраструктуры — филиал ОАО «РЖД». Центральная дирекция обладает оперативной самостоятельностью в осуществлении финансово-хозяйственной деятельности. 66 ОАО «РЖД» владеет 100 % железнодорожных магистралей на территории РФ, и в его распоряжении находятся другие объекты инфраструктуры: станции, вокзалы, депо, объекты пассажирских обустройств и устройства сигнализации, централизации и блокировки, а также устройства связи.
Стоит отметить, что при внутреннем структурном делении ОАО «РЖД» является естественной монополией. Но государство все равно осуществляет контроль над деятельностью общества, невзирая на специфический характер деятельности организации. Контроль проявляется в виде антимонопольного регулирования путем установления фиксированных тарифов на перевозку грузов, а также услуги инфраструктуры. Данные методы необходимы для того, чтобы использование услуг перевозок были доступными для клиентов и заказчиков. Важно понимать, что фиксация тарифов на перевозку закреплено законодательно и не может считаться дискриминирующим условием деятельности организации.
Таким образом, на сегодняшний день российский рынок железнодорожных услуг является весьма стабильным и финансово устойчивым. Кроме того, можно проследить тенденцию к созданию конкурентной среды, но верховная позиция в любом случае будет закреплена за ОАО «РЖД».
Далее предлагается рассмотреть правовое регулирование железнодорожной отрасли в странах Европейского союза. Стоит отметить, что в данной организации законодательство в сфере железнодорожных перевозок имеет большое значение для экономики. Так, в ЕС в настоящее время деятельность перевозчиков и владельцев подвижного состава подчиняется десяткам нормативно-правовых актам.
Главными документами, которые регулируют и организовывают железнодорожную отрасль в странах Евросоюза являются:
− Директива № 2012/34/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского Союза «О создании единого европейского железнодорожного пространства (в новой редакции)";
− распоряжение Европейского парламента и Совета от 11 мая 2016 г. 2016/796 «О Железнодорожном агентстве Европейского Союза»;
− Распоряжение Европейского парламента и Совета от 11 мая 2016 г. 2016/797 «О совместимости железнодорожной системы в Европейском Союзе».
Помимо перечисленных документов, в странах ЕС функционируют и другие нормативно-правовые акты, которые регулируют безопасность на транспорте, выдачу и отзыв лицензии на право осуществления деятельности и др.
Кроме того, сегодня в ЕС действует единый рынок железнодорожных услуг, перевозчики и владельцы железнодорожной инфраструктуры, действуя на принципах финансовой независимости и равенства, участвуют в перевозочном процессе не только на территории отдельно взятых государств, а в масштабе всего ЕС. Наднациональные органы ЕС уделяют особое внимание регулированию рынка железнодорожных перевозок, формируют общее для всех стран ЕС законодательство и практику его применения. Общее регулирование единого железнодорожного пространства, разделение ответственности участников перевозочного процесса имеет целью в первую очередь обеспечение развития свободного рынка железнодорожных услуг, беспрепятственного доступа к нему всех хозяйствующих субъектов. Проводимая реформа системы железнодорожных перевозок в России осуществляется с учетом зарубежной практики организации таких перевозок. Это характеризуется гармоничным содержанием некоторых основных нормативных документов. Так, можно заметить сходство целей, закрепленных в Директиве ЕС 91/440 и Государственной программе Российской Федерации «Развитие транспортной системы» (утверждена постановлением Правительства РФ от 20 декабря 2017 г. № 1596), — оба документа предусматривают разделение функций управления и функций хозяйственной деятельности. Оба акта предусматривают также создание специализированных компаний — операторов-перевозчиков и обеспечение им свободного доступа к железнодорожной инфраструктуре других государств.
Следует указать, что принципы, заложенные для стран ЕС Директивой № 91/440 правила, имеют значение и для российских железнодорожных перевозчиков. Осуществляемая в Российской Федерации структурная реформа железнодорожного транспорта свидетельствует об учете подобных принципов. Совершенствование железнодорожных перевозок в рамках государств, входящих в СНГ, требует учета такой меры ЕС, как учреждение независимого органа, обеспечивающего свободный доступ к инфраструктуре железных дорог в государствах-членах. В частности, Федеральные законы «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» и «Устав железнодорожного транспорта» в корне изменили регулирование отношений, складывающихся при железнодорожной перевозке грузов, и существенно повлияли на содержание договоров железнодорожной перевозки. Важнейшее значение приобрел вопрос о статусе владельца инфраструктуры и единого хозяйствующего субъекта, понятие которого получило в России легальное закрепление. Вместе с тем в России и ЕС правовое регулирование отношений, связанных с перевозкой грузов, кардинально отличается. В наиболее актуальной форме эти различия проявляются в вопросе о железнодорожных перевозках грузов между Калининградской областью и другими субъектами РФ.
Определенные трудности в осуществлении товарного оборота между Россией и ЕС вызывает то обстоятельство, что отношения по железнодорожной перевозке грузов регламентируются положениями двух различных международных соглашений. Назрела потребность в гармонизации регулирования этих отношений, которая позволит достичь сразу две важные цели — совершенствование уже имеющегося нормативного регулирования и решение проблем трансконтинентальной перевозки.
Помимо этого, нормативную базу следует дополнить положениями о фактическом перевозчике, которые бы, среди прочего, предусматривали солидарную с ним ответственность перевозчика по договору, устранив тем самым согласительный порядок решения вопросов об ответственности между железными дорогами, сохраняющийся до настоящего времени в странах — участницах Соглашения о международном железнодорожном грузовом сообщении (СМГС). Наивысшим результатом гармонизации норм, регулирующих отношения по железнодорожной перевозке грузов между Россией и ЕС, следует считать введение единого перевозочного документа посредством совместного принятия в России и ЕС единого нормативного документа, который бы регулировал такие отношения.
Таким образом, проведенный анализ позволяет прийти к выводу о необходимости совершенствования правового регулирования деятельности российского железнодорожного транспорта, гармонизации в сфере обязательств России и ЕС по международной перевозке грузов на железнодорожном транспорте. В частности, правовое регулирование деятельности железнодорожных компаний в России и ЕС может идти по пути стандартизации норм, требований, предъявляемых к перевозчикам, владельцам инфраструктуры и иным предприятиям железнодорожного комплекса. Единые стандарты позволят создать единую евроазиатскую железнодорожную систему. Разумеется, невозможно представить себе функционирование рынка без национального регулирования, внутригосударственного тарифного регулирования. Но создание единых принципов формирования критериев доступа, принципов тарифного регулирования будет способствовать большему понимаю требований, предъявляемых к железнодорожным компаниям в части доступа на иностранный рынок, что в свою очередь увеличит транзитный потенциал приграничных территорий, уменьшит сроки и издержки доставки грузов. Возможные меры гармонизации законодательства приведут, в конечном итоге, к росту рынка железнодорожных перевозок на пространстве России и ЕС
Литература:
- Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.gks.ru/ (Дата обращения 11.12.2020)
- www.consultant.ru — Общероссийская сеть распространения правовой информации (Консультант-Плюс);
- Кушнир, А. М. Структурные реформы железнодорожной сферы: опыт и современность // Экономика и управление в XXI веке: Наука и практика. — 2017. — № 4
- Белов И. В., Персианов В, А. Транспорт России: основные задачи и перспективы // Железнодорожный транспорт, 2019. № 12
- www.garant.ru — Система «Гарант», правовые базы российского законодательства
- Федеральный закон «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» от 10.01.2003 N 18-ФЗ (последняя редакция)
- Комментарий к транспортному Уставу железных дорог Российской Федерации (постатейный) /Под ред. Т. Е. Абовой, В. Б. Ландреса. М.: Статут, 2015
- Федеральный закон «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» от 10.01.2003 N 17-ФЗ (последняя редакция)
- Железнодорожный транспорт: железнодорожные транспортные тарифы. [Электронный ресурс] — Режим доступа: URL: http://www.bibliotekar.ru/cenacenoobrazovanie-2/22.htm (дата обращения 15.06.2020)
