Все нормативные акты, составляющие систему отечественного законодательства, не имеют однородной структуры, их многочисленность и определяет актуальность затронутой проблематики. Деление их на группы, несомненно, будет способствовать, с одной стороны, обогащению предмета теории права, а с другой — окажется весьма полезным для правоприменительных органов. В связи с этим, по нашему мнению, целесообразным будет классифицирование ведомственных нормативных актов по их формам (видам), по сфере действия и по функциям [1].
Как показал проведенный нами анализ, на сегодняшний день действуют различные ведомственные нормативные акты, которые так или иначе, отличаются друг от друга по названиям. Наименование акта представляет собой специфическую форму, которая призвана отражать особенности содержания юридических актов. Классификация ведомственных нормативных актов по форме является самой распространенной в отечественной юриспруденции. Здесь необходимо сделать одно уточнение, смысл которого заключается в том, что понятие вида и формы, т. е. внешней формы нормативного акта, не всегда может совпадать. Так, например, под формой ведомственного акта можно понимать определенный способ их выражения — устный или письменный.
Как уже было выше сказано, нормотворческая деятельность министерств и ведомств, урегулирована Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Кроме того, что данные правила определяют нормотворческую компетенцию министерств и ведомств, они также содержат перечень основных видов нормативных актов, принимаемых федеральными министерствами и ведомствами. В них предусмотрены следующие виды (формы) нормативных актов: постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения.
Видится, что в данном нормативном документе впервые была предпринята попытка унификации ведомственных нормативных актов. Однако серьезным недостатком Правил является то, что в них отсутствуют дефинитивные нормы, раскрывающие содержание таких понятий, как приказ, инструкция, положение и т. п. В связи с этим на практике расшифровка данных юридических понятий осуществляется в основном на уровне того или иного органа исполнительной власти. Например, в приказе МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России» было раскрыто содержание следующих видов (форм) нормативных актов МВД России: приказ, директива, положение, устав, инструкция, правила, наставление [2]. Инструкция № 463 от 2011 года [3] также определяет содержание и правила оформление нормативных актов ФСИН России.
Дискуссионным является вопрос о таком виде ведомственных нормативных актов, как директива, поскольку в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации такой вид нормативных актов вообще не упоминается.
Осуществляя правовой анализ действующих нормативных документов правоохранительных органов, следует сказать, что самым распространенным видом и формой ведомственного нормативного акта является приказ.
Приказ как нормативный акт, так сложилось исторически, прошел жесткую проверку временем. Приказ является самым гибким нормативным документом, он применяется для регулирования различных общественных отношений, которые не нуждаются в строгой дифференциации. Как правило, он издается по наиболее важным проблемам функционирования системы министерства, включая вопросы создания, реорганизации, ликвидации органов или структурных подразделений, определения их задач и функций, правового регулирования различных направлений служебной деятельности, прохождения службы и т. д.
В рамках данной статьи представляется важным проанализировать классификацию актов правоохранительных органов предложенную профессором Ю. Н. Стариловым [4], который выделил следующие основания (критерии):
1) юридические свойства (нормативные, индивидуальные и смешанные акты управления);
2) функциональная роль акта управления (акты управления, направленные на информационное обеспечение деятельности правоохранительных органов; акты управления, в которых устанавливаются режимы прогнозирования и моделирования развития системы государственного управления в правоохранительном органе; акты управления, направленные на решение вопросов планирования; акты управления, посвященные реализации функций организации и т. д.);
3) область и сфера применения (акты управления в сфере экономики, социально- культурной области, правовой и т. д.);
4) действие в пространстве (территория действия) — акты управления, действующие на территории РФ, субъекта РФ, муниципального образования;
5) дата начала действия акта (акты управления, немедленно вступающие в силу, вступающие в силу с момента государственной регистрации и опубликования и т. д.);
6) действие во времени (срок действия) — акты управления срочные, бессрочные, временные;
7) форма выражения актов (словесные и конклюдентные акты управления);
8) характер компетенции органов, принимающих правовые акты управления (акты управления органов общего управления, органов отраслевого управления, межотраслевого управления);
9) органы, принимающие акты управления, и их наименование;
10) степень соответствия законам (соблюдение требований принципа законности), юридической значимости и действительности (правомерные или законные акты управления, оспоримые или неправомерные, ничтожные);
11) способ охраны актов управления или виды юридической ответственности за нарушение содержащихся в административных актах требований и правил (акты управления, охраняемые мерами дисциплинарной ответственности, мерами административной ответственности).
В теории права существует еще одна не менее распространенная классификация актов правоохранительных органов, которая подразделяет их по направлениям деятельности правоохранительных органов. Например:
1) акты, регулирующие деятельность центральных аппаратов и аппаратов управления;
2) акты, которые регламентируют деятельность территориальных органов;
3) акты, определяющие правовые основы организации режима и надзора, а так же вопросы ограничения прав граждан.
Однако, по нашему мнению, данная классификация не в полном объеме соответствует нормотворческой деятельности все органов правоохранительной сферы, следовательно, носит дискретный характер и не может формировать полноценного представления о специфике нормотворчества.
Таким образом, подводя итог сказанному представляется возможным констатировать следующее.
Во-первых, нормативные актов правоохранительных органов многочисленны и не имеют однородной структуры. В этой связи их классификация (деления на группы по соответствующему признаку) будет способствовать упорядовачиванию деятельности органов правоохранительной сферы и обогащать общую теории нормотворчества;
Во-вторых, большинство классификации нормативных актов правоохранительных органов, предложенных в теории права имеют определенный авторский подход. Однако в своем многообразии все они сводятся к единым признакам деления.
В-третьих, нам видится наиболее удобное деление нормативных актов правоохранительных органов (на примере МВД и ФСИН России) по следующим критериям:
– по форме — на приказы; распоряжения; директивы и постановления;
– в соответствии со сферой действия — ведомственные, межведомственные нормативные акты и акты общего действия;
– по сроку действия — акты с установленным сроком действия и бессрочные нормативные акты;
– по направлениям деятельности – акты, регулирующие деятельность центральных аппаратов и аппаратов управления; акты, которые регламентируют деятельность территориальных органов; акты, определяющие правовые основы организации режима и надзора, а так же вопросы ограничения прав граждан.
Литература:
- Арзамасов Ю. Г. Теория и практика ведомственного нормотворчества: Монография. — М.: «Юрлитинформ», — 2013. — C. 209.
- Собрание законодательства // Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/.
- Собрание законодательства Российской Федерации // Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/.
- Нормография: теория и технология нормотворчества: учебник для бакалавриата и магистратуры / под ред. Ю. Г. Арзамасова. — М.: Издательство Юрайт, — 2017. — C.406.
