В статье рассматриваются правовые вопросы, касающиеся места нормативно-правовых актов в системе государственной и муниципальной службы, а также обозначаются проблемы правового регулирования в данной сфере.
Ключевые слова: муниципальная служба, государственная служба, конституция, доктрина.
Конституционная реформа 2020 года коснулась и норм, закрепляющих правовой статус государственных и муниципальных служащих. Так, нормами Основного закона были наложены некоторые ограничения для замещения государственных и муниципальных должностей [1, п. «т» ст. 71; 1, ч. 3 ст. 77]. В частности, был введен запрет на занятие таких должностей лицами, имеющими гражданство иностранного государства либо вид на жительство или подобный документ, а также теми, кто пользуется рядом услуг банков, находящихся за пределами территории Российской Федерации.
Такие ограничения были введены в том числе и для обеспечения надлежащего качества подготавливаемых и принимаемых нормативно-правовых актов. Указанные нормы Конституции [1, п. «т» ст. 71; 1, ч. 3 ст. 77], безусловно, сводят к минимуму возможность влияния на правотворческий процесс иностранных субъектов, в частности на муниципальном уровне.
В приведенных нормах проявилась особая озабоченность федерального законодателя вопросами, касающимися муниципальной службы. Осуществлённая конституционная реформа в данной сфере назревала достаточно давно. Именно поэтому конституционные новеллы 2020 года затрагивают еще более фундаментальные пласты российского конституционализма в области организации местного самоуправления.
В частности, впервые в Основной закон России введено понятие «публичная власть», которая объединяет посредством тесного взаимодействия органы местного самоуправления и органы государственной власти в единую систему [1, ч. 3 ст. 132]. Ключевой здесь представляется норма, согласно которой «органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления» [1, ч. 1.1 ст. 131].
Такой процесс нужно рассматривать в качестве усиления взаимодействия двух ветвей власти, а в конечном счете, в качестве возможного решения доктринального спора о природе муниципальной власти как таковой. Ведь на сегодняшний день имеет место правовая коллизия, заключающаяся в том, что органы местного самоуправления согласно нормам Конституции Российской Федерации [1, ст. 12] не входят в систему органов государства. Соответственно, по мнению некоторых исследователей, они не имеют полномочий на принятие нормативных правовых актов, так как в них не содержится государственная воля, а значит исключается государственное обеспечение действия этих актов [7].
В тоже время сильна и доктринальная позиция, согласно которой муниципальные правовые акты возможно считать нормативными. Так Верховный Суд Российской Федерации отмечает, что акты местного самоуправления обладают нормативностью [3].
Участие же государства в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления, что стало возможно после конституционной реформы 2020 года, безусловно, придаёт некоторым актам органов местного самоуправления характер нормативности, так как государство, вынуждено обеспечивать волю должностных лиц муниципалитетов силой всего своего аппарата.
Таким образом, свойствами нормативности обладают постановления глав муниципалитетов, муниципальных районов, поселений, городских округов, специальных территорий, закрытых территориальных образований. Перечисленные акты устанавливают обязательные правила поведения для населения самоуправляемых территорий, учреждений и организаций, действующих в пределах этих территорий.
В этой связи на настоящий момент отдельным вопросом, требующим специального исследования, является структура органов муниципальной власти и издаваемых правовых актов на федеральных территориях, которые могут создаваться согласно новеллам Конституции России, одобренной в 2020 году [1, ч. 1 ст. 67].
Как мы уже отмечали выше, на сегодняшний день является дискуссионным вопрос конституционно-правовой природы публичной власти, включающей два компонента — государственную власть и местное самоуправление. Также открытым остается вопрос о принципах их отношений. В этом смысле нормы, введенные в Основной закон Российской Федерации в 2020 году существенно проясняют данный вопрос, постулируя, что главным принципом отношений государственной и муниципальной власти является взаимодействие.
Но возникает вопрос о том, не умаляет ли норма Основного закона, согласно которой «органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления» [1, ч. 1.1 ст. 131] сам конституционный принцип деления публичной власти на государственную и власть местного самоуправления?
Однозначный ответ на данный вопрос был дан задолго до конституционной реформы 2020 года. Так, в своем Постановлении Конституционный Суд Российской Федерации, указывая на самостоятельность местного самоуправления, проявляющуюся в вопросах определения структуры его органов, подтвердил, что она служит не только пределом, ограничивающим произвольное вмешательство органов государственной власти в дела местного самоуправления, но и базой для его интеграции в систему публичной власти и поддержания в ней на основе баланса интересов межуровневого взаимодействия. Можно сделать вывод о том, что выделение двух разновидностей единой публичной власти народа в Российской Федерации — государственной власти и муниципальной власти — никем не оспаривается, более того, создаются механизмы единства публичной власти [2].
Как видим, ныне действующая Конституция своими нормами только укрепила дуализм власти в России и нисколько не умаляет автономию муниципалитетов, делая акцент на развитии взаимодействия двух ветвей власти.
Относительно такой сущностной характеристики актов издаваемых в рамках государственной и муниципальной службы как подзаконность нужно отметить следующее.
К подзаконным нормативно-правовым актам, принимаемым на уровне государства, относятся Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, акты федеральных министерств (приказы, инструкции, постановления, распоряжения, положения, письма и др.). Сюда же относятся акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Все указанные акты принимаются на основании и во исполнение федеральных законов.
На сегодняшний день господствующим в среде ученых-правоведов является мнение, согласно которому муниципальные правовые акты относятся исключительно к подзаконным. На основании данных актов муниципальное образование должно исполнять, реализовывать, применять принятые государством нормативно-правовые акты, и только муниципалитет имеет полномочие принимать собственные муниципальные правовые акты.
Однако существует и другая точка зрения, согласно которой местная власть является субъектом законотворчества, но только в определенных случаях: «1) когда по каким-либо вопросам государственная правовая регламентация отсутствует полностью и нет никакой необходимости в ее существовании; 2) по вопросам, которые урегулированы государством в самом общем виде и требуется их «местная юридическая конкретизация»; 3) когда законодательство не в состоянии охватить многообразие местных особенностей» [6, с. 64].
С нашей же точки зрения в состав муниципальных правовых актов входят как подзаконные документы, так и собственно законы. Издание последних обусловлено тем, что органы местного самоуправления имеют права на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации [4, ст. 14.1; 4, 15.1; 4, 16.1].
В рамках нашей статьи нужно отметить, что конституционная реформа, проведенная в России в 2020 году породила и множество вопросов доктринального характера. Некоторые исследователи отмечают, что в результате реформы в Основной закон было внедрено достаточное количество терминов, которые на сегодняшний день не обозначены отраслевым законодательством и жесткими правовыми рамками [5, с. 31]. Такие термины нуждаются в теоретическо-правовом обосновании. Среди них: «публичный правопорядок» [1, ст. 125], «федеральная территория» [1, ст. 67], «историческая правда» [1, ч. 3 ст. 67.1], «государствообразующий народ» [1, ст. 68], «культурная самобытность» [1, ч. 2 ст. 69]. Подобная ситуация безусловно затрудняет нормотворческую работу государственных и муниципальных служащих, что предопределяет дальнейшую кропотливую работу ученых-правоведов.
Подводя итог исследования, нужно отметить, что если место нормативных актов в системе государственной службы относительно понятно, то в рамках муниципальной службы такой ясности не имеется. На сегодняшний день корректно будет полагать, что такие сущностные характеристики как нормативность и подзаконность необходимо устанавливать применительно к каждому конкретному документу, являющемуся продуктом деятельности в рамках муниципальной службы.
Также начав исследование с упоминания наложения нормами обновленного Основного закона ограничений для государственных и муниципальных служащих касательно их гражданства и материального статуса, мы хотим обратить внимание, что такие ограничения также распространяются на депутатов всех уровней публичной власти за исключением депутатов сельских поселений. Такое положение мы считаем законодательным пробелом, который нуждается в устранении.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Собрании законодательства РФ. — 2014. — № 31. — Ст. 4398.
- Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 01.12.2015 № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. — 2016. — № 2.
- Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» // Российская газета. — 2019. — № 6.
- Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 01.07.2021) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
- Комарова В. В. Конституционная реформа 2020 г. в России (некоторые аспекты) // Актуальные проблемы российского права. — 2020. — № 8. — С. 22–31.
- Таболин В. В. Право муниципального управления. — М.: ЭЛИГ, 1997. — 151 с.
- Яценко В. Н. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления // Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа. — 2005. — № 5. — С. 93–96.
