Библиографическое описание:

Остапенко И. А. Административный договор как правовая форма позитивного управленческого процесса [Текст] // Право: современные тенденции: материалы II Междунар. науч. конф. (г. Уфа, апрель 2014 г.). — Уфа: Лето, 2014. — С. 75-77.

На сегодняшний день существуют два подхода к пониманию и определению административного процесса: «юрисдикционная» и «управленческая» концепции.

Первая концепция заключается в том, что под административным процессом еще в 1960-е годы предлагалось понимать только деятельность по применению мер административного принуждения, то есть урегулированный правом порядок юрисдикционной деятельности при рассмотрении индивидуальных дел.

Вторая концепция определения административного процесса («управленческая») состоит в том, что в административный процесс, помимо отношений по осуществлению принуждения, включаются так называемые отношения положительного управленческого характера, которые возникают при применении регулятивных норм материального права, то есть в данном случае административный процесс не ограничивается рамками принудительных юрисдикционных действий и мероприятий, а включает в себя всевозможные управленческие действия, реализуемые в интересах осуществления функций и целей управления, решения его задач.

В рамках управленческой концепции сформировались различные подходы к содержательной части административного процесса, т. е. остается открытым вопрос о количестве, наименовании и содержании административных производств.

Наибольшее распространение получила точка зрения о существовании трех административных процессов — административно-правотворческого (нормотворческого), административно-правонаделительного и административно-юрисдикционного. Но в тоже время следует говорить и о том, что административный процесс — единая, целостная юридическая категория. Его структура (что в данном случае созвучно гражданскому и уголовному процессам) включает различные виды производств, а не отдельные, самостоятельные процессы, в связи, с чем представляется верной формулировка М. Я. Масленникова который указывал что: «Производств может быть множество, административный процесс — только единичен» [3].

Так, Д. Н. Бахрах выделяет три вида административного процесса и дает каждому виду административного процесса следующие определения:

-          административно-правотворческий процесс — деятельность государственной администрации по принятию нормативных административных актов в порядке, установленном административно-процессуальными нормами;

-          административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс — деятельность субъектов государственной исполнительной власти по принятию и исполнению оперативно-распорядительных, правонаделительных и иных правоприменительных актов, направленная на организацию исполнения законов и иных правовых актов, осуществляемая в порядке, установленном административно-процессуальными нормами;

-          административно-юрисдикционный процесс — деятельность субъектов государственной исполнительной власти по разрешению споров между различными субъектами, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемая в административно-процессуальной форме [2].

В. А. Юсупов в качестве критерия классификации административных производств предлагает учитывать характер функций управления. Такой подход позволил автору разработать следующую классификацию административных производств:

-          учредительное производство (регулирующее порядок создания, реорганизации и ликвидации структур, комплектования личного состава аппарата управления);

-          производство по выработке актов планирования;

-          производство по осуществлению оперативной деятельности органа управления (порядок разделения функций между органами, между структурными подразделениями и должностными лицами; расстановка кадров; определение конкретных заданий, контроль их выполнения; применение мер поощрения и др.);

-          производство по осуществлению регистрационных действий (регулирующее порядок удостоверения органами управления юридических фактов или их систем);

-          производство по заключению административных договоров (особенно актуально при решении комплексных проблем, если нет системы прямой подчиненности, а ведомственная разобщенность мешает совместной деятельности различных органов и должностных лиц);

-          производство по рассмотрению дел, связанных с реализацией субъективных прав граждан;

-          производство по разрешению административных споров [1].

И. В. Панова на основе анализа законодательной и теоретической базы определяет административно-правонаделительный процесс как вид административного процесса, регламентирующий правоприменительную, неюрисдикционную деятельность широкого круга органов исполнительной власти по реализации прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления и состоящий из следующих производств:

1)                 производство по обращениям (предложениям и заявлениям) граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления;

2)                 разрешительное производство;

3)                 регистрационное производство;

4)                 учредительное производство;

5)                 кадровое (служебное) производство, включающее в себя следующие виды:

а) порядок (правила) приема на службу;

б) порядок (правила) поощрения и продвижения по службе;

в) аттестационное производство;

г) процедуру гарантий для государственного служащего, т. е. гарантированное производство;

д) порядок прекращения государственной службы;

6)                 административно-договорное производство;

7)                 приватизационное производство и другие [5].

Административный договор — это соглашение двух или более субъектов административного права, одним из которых в обязательном порядке является государственно-властный субъект, нормативной базой соответствующего соглашения являются нормы административного права, цель соглашения — удовлетворение публично-правовых интересов. Правовой режим такого договора содержит административно-правовые элементы, которые не свойственны частному праву. Такое соглашение является юридическим фактом, заключение его означает возникновение административного правоотношения, влекущее установление, изменение или прекращение административных прав и обязанностей субъектов административного договора. С его помощью нормы административного права воплощаются в жизнь, осуществляется перевод абстрактных юридических предписаний в конкретные правоотношения [4].

Основной функцией административного договора, которую он выполняет в управленческой сфере, является правореализационная, которая состоит в переводе правовых предписаний в конкретные правоотношения. В каждом административно-договорном правоотношении формируется свой индивидуальный набор прав и обязанностей сторон, которые возникают у субъектов, заключивших административный договор.

В тоже время к функциям административного договора следует относить и другие функции:

-          структурно-организационная — состоит в разграничении и фиксации прав и обязанностей сторон, предметов ведения, полномочий. Административный договор придает определенную стабильность, гласность, наглядность управленческим отношениям;

-          функция социального компромисса — речь идет о согласовании интересов различных субъектов государственной и общественной жизни. Поскольку договор всегда означает некоторый компромисс, согласование, достижение консенсуса, то договорное регулирование может служить наиболее приемлемым способом снятия противоречия между публичными и частными интересами;

-          обеспечительная — состоит в том, что обеспечивается достижение общественно значимых результатов в тех областях, где прямое командное воздействие неэффективно;

-          ориентационно-стимулирующая. Никто не будет вступать

-          в договор без какой-либо для себя пользы, поэтому часто необходимо косвенное государственное воздействие на материальные интересы субъекта путем включения в договор позитивных стимулов, в качестве которых выступают различного рода льготы, обеспеченное финансирование, квоты, лицензии, субсидии, поощрения и т. д., чтобы создать у последнего заинтересованность в общественно значимых действиях;

-          демократизации исполнительной власти. Договорный процесс всегда предполагает равноправное партнерство, сотрудничество, взаимодействие его участников, то есть речь идет уже не о соподчинении, а о согласовании воли. Процесс подготовки договора позволяет вышестоящей стороне тщательно проанализировать ситуацию, в которую она вмешивается, а нижестоящей — обосновать свое мнение и достичь лучшего понимания мотивов и содержания включенных в договор положений. Отношения, которые возникают на основе этих договоров, более демократичны, чем те, которые основаны на властных актах. Договор предоставляет контрагентам большую по сравнению с административным актом свободу строить свои отношения по своему усмотрению. Расширение договорной практики исполнительной власти можно рассматривать как показатель ее демократизации;

-          воспитательная. Участие в договорном процессе способствует пробуждению деловой и правовой активности субъектов. Из послушных «винтиков», которым сверху спускают директивы и распоряжения, они превращаются в думающих субъектов горизонтальных правоотношений. Договор воспитывает самостоятельность мышления, стимулирует изучение законодательства, умение решать вопросы переговорным путем, осознавать и отстаивать свои интересы. Договорное регулирование вырабатывает и у властного субъекта умение работать более гибко, творчески, инициативно, не растрачивая себя исключительно на приказ и принуждение;

-          охранительная функция. Сам факт закрепления в административном договоре взаимных прав и обязанностей служит своеобразной гарантией их соблюдения. В ряде случаев договор позволяет заменить менее надежные средства защиты субъективных прав участников правоотношений; например, заключение контрактов с гражданами, оказывающими содействие правоохранительным органам, является большей гарантией соблюдения сторонами своих обязательств чем, скажем, расписка или устная договоренность. Действие принципа «заключил договор — исполняй» в необходимых случаях обеспечивается государственным принуждением, возможностью применения мер юридической ответственности, правом на обращение в суд за защитой нарушенного права;

-          оптимизации управленческого процесса. Применение административного договора расширяет возможности выбора оптимальной формы осуществления исполнительной власти в конкретных условиях, позволяет вариативно использовать, а в необходимых случаях и заменять одно управленческое средство другим [2].

На наш взгляд, к вышеназванным функциям должны быть причислены также следующие функции административного договора:

-          правовосполнительная — заключается в устранении правовых пробелов в конкретных административных правоотношениях;

-          распределительная — состоит в распределении прав и обязанностей между субъектами административного права, корреспондирующих друг с другом, на основе которых возникают административно-правовые отношения;

-          познавательная — обеспечивает расширение правовых знаний субъектов, вступающих в административный договор;

-          информационная: в результате заключения административного договора происходит фиксация воль и волеизъявлений сторон, достигнувших соглашения по поводу условий административного договора (административный договор содержит информацию, как для участников административного договора, так и для «третьих лиц»).

-          Анализируя указанные функции, которые присущи заключаемому и исполняемому административному договору можно утверждать, что административно-договорное производство является частью как административно-правонаделительного так и отчасти административно-нормотворческого процесса.

Литература:

1.         Актуальные проблемы административного права России (материалы научно-практической конференции) (выступление В. А. Юсупова) // Государство и право. — 1999. — № 5. — С. 83.

2.         Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник. — 3-е изд., исправл. и доп. — М.: Эксмо, 2007. — С. 248.

3.         Масленников М. Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // Государство и право. — 2001. — № 2.

4.         Остапенко И. А. Теория административного договора: монография / И. А. Остапенко. — Волгоград: Издательство Волгоградского института экономики, социологии и права 2011.- С. 60.

5.         Панова И. В. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды // Известия вузов. Правоведение. — 2000. — № 2. — С. 125–127.

Основные термины (генерируются автоматически): административного договора, административного процесса, административного права, нормы административного права, прав и обязанностей, субъектов административного, субъектов административного договора, к функциям административного договора, административных производств, функцией административного договора, и определению административного процесса, функции административного договора, участников административного договора, Применение административного договора, заключения административного договора, мер административного принуждения, условий административного договора, определения административного процесса, субъектов административного права, административного процесса следующие.

Обсуждение

Социальные комментарии Cackle
Задать вопрос