В данной статье исследуются особенности нормотворчества исполнительных органов государственной власти, рассматриваются виды актов федеральных органов исполнительной власти.
Ключевые слова: органы исполнительной власти, нормотворчество, нормативно-правовые акты.
В системе правового регулирования современной России большую роль играют правовые акты федеральных органов исполнительной власти, в первую очередь, выносимые на министерском уровне. Указанные акты представляют собой основную форму регулирования общественных отношений, принимаемые в целях разрешения насущных государственных управленческих задач. Поэтому издание правового акта должно соответствовать задачам и функциям органов исполнительной власти на современном этапе политических и социально-экономических преобразований.
Нормативные акты федеральных министерств непосредственно не устанавливают, не изменяют и не прекращают какие-либо конкретные правоотношения. Они устанавливают определенный правовой порядок поведения органов исполнительной власти, их должностных лиц, граждан и организаций и т. п. в сфере государственного управления. Вместе с тем в них могут содержаться и нормы, которые определяют задачи, формы и методы деятельности соответствующих должностных лиц, служащих и работников государственного аппарата.
Типичным нормативным актом федерального органа исполнительной власти является акт, который содержит норму права. Однако в практике органов исполнительной власти, равно как и других государственных органов, издается немало актов, которые правовые нормы не содержат, но имеют существенное значение для их установления, изменения их содержания или области действия, а также для отмены действия правовых норм, содержащихся виных нормативных актах.
Характеристика нормативных актов, издаваемых органами исполнительной власти, не иначе как актов, которые содержат нормы права, не позволяет дать необходимую всестороннюю характеристику нормативных актов и раскрыть все стороны их правотворческого значения. Таким образом, наиболее целесообразной является характеристика нормативных актов, которые издаются органами исполнительной власти, как актов, которые оформляют решения соответствующих органов, направленных на установление, изменение или отмену правовых норм. В процессе своей многогранной деятельности федеральные министерства принимают разнообразные решения и издают акты различных видов. Вместе с тем, ни в Конституции Российской Федерации [1], ни в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [2] нет положений, регламентирующих виды актов федеральных министерств. Виды актов, издаваемых конкретными министерствами, определяются положениями о них.
Кроме того, в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 10093 [3], указывается, что федеральные министерства издают нормативные правовые акты в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Кроме того, в самих федеральных министерствах утверждаются правила подготовки нормативных правовых актов, в которых указывается, какие виды нормативных актов издаются в данном федеральном органе. Например, в Правилах в МЧС России указывается, что в Министерстве издаются приказы, правила, инструкции, положения.
Вместе с тем, и в правилах, и в индивидуальных положения об органах исполнительной власти отсутствуют обозначение целей установления разнообразных форм актов, а также признаков отличия от друг от друга.
Неурегулированность этих вопросов в нормативном порядке повлекла за собой различное их решение и в научной литературе. Единообразия в критериях разграничения юридических актов федеральных министерств нет и в практической деятельности.
Стоит уточнить, что множественные акты органов исполнительной власти других наименований, чем это установлено законодательством, по сути регулируемых вопросов, характеру регулирования выступают только как разновидности актов, издание которых предусмотрено индивидуальными положениями и упомянутыми Правилами. На основании изложенного все виды актов федеральных министерств можно разделить на следующие группы:
1) приказы;
2) распоряжения;
3) инструкции.
Акты под названием «приказ», определяют базовую группу юридических актов, которые издаются органами исполнительной власти, под которыми в современном мире понимается распорядительный документ федерального органа исполнительной власти.
В свое время в юридической литературе было бытует мнение, что приказ в отличие от других актов органов исполнительной власти имеет либо исполнительный, либо распорядительный характер. Данные признаки не являются характерными лишь для приказа. Они в равной мере относятся ко всем актам министерств как правовому средству осуществления ими исполнительной власти. Кроме того, практически нельзя установить, что данный приказ является только исполнительным или только распорядительным актом. Если приказ и содержит распоряжение о проведении соответствующих мероприятий, то он издается во исполнение, прежде всего, полномочий органа, предписания Правительства Российской Федерации и т. д. На практике фактически невозможно встретить приказы исполнительного характера без указания на осуществление определенных мер.
На основании изложенного, можно сделать вывод о том, что в содержании многочисленных актов федеральных органов исполнительной власти, имеющих различное наименование, но входящих в одну группу, нет существенных различий. Огромное количество видов юридических актов приводит к тому, что федеральные органы исполнительной власти буквально затопляют государственные учреждения, организации своими актами, которые нередко входят в противоречие с актами иных ведомств, а иногда и расходятся с законодательством.
Форма акта призвана служить организации и быть упорядочивающим элементом правотворческой деятельности федерального органа исполнительной власти. Различия видов актов органов не закреплены в нормативном порядке. Выработанные практикой, во-первых, не базируются на принципиальных основаниях а, во-вторых, по большому счету не соблюдаются практикой. На данный момент имеются все основания для выводов о том, что наименования актов органов исполнительной власти избираются произвольно.
Столь существенное количество разного рода юридических актов создает серьезные проблемы в работе федеральных министерств, зачастую становясь причиной нарушения законности. Выходом из сложившегося положения может быть: сведение числа видов актов к четкому единообразию, закрепление их на законодательном уровне и повышение их стабильности. Добиться этого возможно путем разработки и принятия Административного кодекса Российской Федерации.
В Кодексе следует законодательным путем оформить перечень нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, при этом предусмотреть все их виды (указ, постановление, приказ, инструкция, положение, правило, распоряжение, устав, регламент, порядок, наставление, директива, норматив и другие), указать признаки для каждого вида актов, закрепить их четкую иерархию, регламентировать процедурные моменты их издания (принятия). Как представляется, необходимо отойти от практики двойной формы акта. С целью взаимного соответствия содержания и наименования актов в данном Кодексе должна найти свое отражение единая модель системы правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ».- 2014. — № 31.- 8 апреля.
- Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О Правительстве Российской Федерации» // Российская газета. — 1997. — 23 декабря.
- Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 (ред. от 12.10.2019) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»
