Административный договор является одной из правовых форм государственного управления органов исполнительной власти.
Под административным договором в качестве его дефиниции стоит понимать соглашение двух или более субъектов административного права, одним из которых в обязательном порядке является государственно-властный субъект, нормативной базой соответствующего соглашения являются нормы административного права, цель соглашения – удовлетворение публично-правовых интересов. Правовой режим такого договора содержит административно-правовые элементы, которые не свойственны частному праву. Такое соглашение является юридическим фактом, заключение его означает возникновение административного правоотношения, влекущее установление, изменение или прекращение административных прав и обязанностей субъектов административного договора. С его помощью нормы административного права воплощаются в жизнь, осуществляется перевод абстрактных юридических предписаний в конкретные правоотношения [2, c.60].
Само заключение административного договора направлено на применения норм права, их непосредственную практическую реализацию. Исполнение – это процесс претворение в жизнь административно правовых норм, в результате чего могут приниматься как индивидуально-конкретные решения, так и создаваться индивидуализированные нормы права.
Для заключения и исполнения административных договоров целесообразно использовать (разумеется, в конкретных пределах) устанавливаемые гражданским законодательством общие требования договорного права. Речь может идти как о форме договора, случаях его недействительности, сроках устанавливаемых в договоре, участниках договора и их административно - правовом статусе, исполнении договора, обеспечение исполнения обязательств, определенных в договоре, ответственности за нарушение договора, его изменение и расторжение.
Административный договор является одним из видов публичного договора, соответственно он обладает общими признаками присущие всем публичным договорам, но в тоже время обладает специфическими чертами, которые и выделяют его среди других публичных договоров [3].
Как справедливо отмечал в свое время Ю.Н. Старилов, на административный договор следует смотреть не только с точки зрения материальных административно-правовых норм, устанавливающих статутные положения (участники, права, обязанность, ответственность, административно-правовой режим исполнения), но и с позиций административно-процессуального права, поскольку административно-договорной процесс является частью административного процесса. Поэтому административный договор – это один из административно-процессуальных производств, который имеет и свою материальную часть, однако не в меньшей степени как в административно-правовой теории, так и в законодательстве следует развивать именно его процессуальные начала [1].
В содержание административно-договорного производства стоит включать деятельность уполномоченных государственных органов по заключению и исполнению административных договоров, данная процессуальная деятельность регулируется процессуальными нормами, содержащимися в своем большинстве в подзаконных актах.
По своей сути заключение административных договоров – это не что иное, как функция принятия индивидуально-конкретных решений для урегулирования административно-управленческих отношений, объединяющих волю двух или более субъектов заключаемого соглашения. Исполнение административного договора направлено на реализацию уже принятого договорного решения. Поэтому заключение договора направлено на применение права, а исполнение – это процесс его осуществления, именно здесь непосредственно нормы административного права претворяются в жизнь. Результатом заключения и исполнения административного договора является принятие индивидуально-конкретного решения, так и могут создаваться новые нормы права [5, c.120-155].
Процесс заключения и исполнения административного договора состоит из определенного набора процессуальных стадий, две стадии являются основными, а одна – факультативной.
Каждая стадия включает в себя ряд определенных активных действий органов управления, данные действия вовне выражаются в последовательно сменяющих друг друга процессуальных этапов, которые в свою очередь направлены на урегулирование конкретных общественных отношений в сфере государственного управления.
Процесс заключения административных договоров складывается из шести основных взаимосвязанных этапов:
изучение управленческой ситуации каждым из участников будущего соглашения;
выбор и анализ соответствующих норм права;
выбор вида будущего административного договора, который зависит от сферы его применения;
выбор будущего партнера административного договора;
предварительное согласование содержания и условий договора;
подписание договора его участниками.
Процесс исполнения договора также состоит из четырех этапов:
планирование исполнения договора;
проведение ряда практических организационных мероприятий на основе разработанного плана исполнения договора;
создание структурных подразделений в случае большого объема работ по организации исполнения договора и невозможности передать их уже существующим в составе органа структурным единицам;
последний этап процесса исполнения договоров – контроль над исполнением договоров, выполнение сторонами условий договора и его прекращение.
Факультативными (дополнительными) этапами заключения и исполнения административного договора могут являться следующие:
получение одобрения заключенного соглашения вышестоящим органом власти или должностным лицом;
внесение изменений и дополнений в текст договора, возможность заключения дополнительного соглашения к административному договору, вносящего в текст первоначального договора какие-либо изменения и/или дополнения.
Факультативной стадией может являться анализ и обобщение договорной практики [6, c.127-145].
Важным моментом в ходе исполнения условий административного договора сторонами является порядок внесения изменений и дополнений в условия договора. Здесь все зависит от того, в каком порядке – одностороннем или путем достижения взаимного согласия – проводятся изменения и по каким основаниям договор прекращает свое действие.
Сторона, не обладающая властными полномочиями, может повлиять на изменение (дополнение) условий договора двумя способами: в одностороннем порядке путем обращения в суд или путем заключения дополнительного соглашения, предложив внести такие изменения (дополнения) контрагенту, против которых она не будет возражать. Во втором случае процедура внесения изменений (дополнений) не будет отличаться от процедуры заключения договора. Внесение изменений и дополнений посредством судебного решения представляет собой специфическую процедуру, включающую в себя стадии административного судопроизводства. Основанием для обращения в суд может послужить существенное нарушение договора государственно-властным контрагентом. Так в п. 2 ст. 450 ГК РФ признается существенным нарушением условий договора одной стороной, которая влечет для другой стороны такой ущерб, что она в значительной части лишается того, на что она была вправе рассчитывать при заключении договора. В административном праве, в случае если одностороннее изменение договора может нанести ущерб общественным интересам, суд вправе обязать сторону выполнить невыгодные для него условия под гарантию восстановления ее финансового равновесия. Действия властного контрагента в данной ситуации не зависят от предварительного решения суда. Прерогативы администрации проявляются в возможности в случае нарушения условий договора контрагентом в одностороннем порядке внести изменения в договор, а также расторгнуть его. В договоре целесообразно указывать, что в случае виновного существенного нарушения условий контрагентом, повлекшим неблагоприятные последствия для общественного блага, орган власти вправе изменить условия или расторгнуть договор, не восстанавливая финансовое равновесие другой стороны (мера ответственности). Невластный участник договора, разумеется, вправе обжаловать такое решение администрации в суде [4, c.218-219].
Основанием к изменению или расторжению договора может послужить также существенное изменение обстоятельств, которые существовали в момент заключения административного договора. Для государственного органа существенным изменением обстоятельств, дающим ему право в одностороннем порядке вносить обязательные для исполнения контрагентом изменения или в одностороннем порядке расторгнуть договор, будет в первую очередь утрата цели договора. Имеется в виду, что в силу изменившихся обстоятельств, которые стороны не могли предвидеть и предотвратить, выполнение первоначальных условий договора не будет содействовать удовлетворению публичных интересов полностью или частично. Если изменение обстоятельств приводит к нанесению ущерба только невластной стороне по договору, администрация (и суд в случае обращения заинтересованной стороны в данный государственный орган), исходя из публичных интересов, вправе обязать ее выполнить обязательства на невыгодных условиях (естественно, с соблюдением принципа финансового равновесия). Односторонне изменение или дополнение условий договора или расторжение договора государственно-властным участником представляет собой административный акт, который целесообразно оформлять в виде письменного решения. Нет нужды говорить, что право органа власти на такие односторонние действия должны быть ограниченны законом. Вероятнее всего, что и обжаловать данные решения другая сторона будет в порядке, предусмотренном для обжалования иных административных актов [4, c.219].
Внесение изменений или дополнений в условия договора или расторжение договора по соглашению сторон оформляется письменным договором и имеет те же стадии, что и заключение договора. В тех случаях, когда действиям администрации по заключению договора требуется одобрение вышестоящего органа, такое одобрение обязательно и при внесение изменений, дополнений в договор, как и согласие на расторжение договора. Если одобрение дается уже подписанному сторонами соглашению, то именно с этого момента оно считается заключенным. Правоотношения по договору прекращаются, кроме случаев одностороннего отказа от участия в договоре органа власти, решения суда о расторжении договора (по иску стороны, по протесту или заявлению прокурора), еще и в случае ненадлежащего исполнения договора, невозможности выполнения обязательств по договору.
Прекращение административного договора бывает двух видов: обычное и досрочное.
Обычное прекращение действия административного договора означает окончательное выполнение сторонами взятых на себя обязательств по данному договору надлежащим образом и в полном объеме, а также в случае истечение определенного срока, на который был заключен соответствующий договор.
Досрочное прекращение действия договора имеет место тогда, когда договор аннулируется до момента его окончательного исполнения. Такое прекращение действия договора не вызывает особых проблем, если вытекает из обоюдной воли сторон или является юридически неизбежным, например, в случае исчезновения предмета договора или смерти партнера - физического лица, в случае форс-мажорных обстоятельств которые объективно делают невозможным исполнение сторонами условий административного договора. Своеобразие административного договора проявляется в процедурах его аннулирования по решению либо органа управления - участника административного договора, либо по решению суда.
Аннулирование договора по решению органа управления - участника такого договора, выступает важным исключительным полномочием публичного органа управления, поскольку последний, даже если это право не предполагается законодательными нормами и положениями договора вправе в одностороннем порядке прекратить действие договора. Более того, административный орган обязан прибегать к своему праву в следующих случаях:
- в качестве санкции в отношении своего партнера за нарушения, допущенные им в своих действиях, если предварительно ему было направлено требование о неукоснительном выполнении своих обязательств, не возымевшее действия;
- по причинам, связанным с невозможностью непрерывного функционирования действий контрагента, неспособности его к постоянным приспособлением к меняющимся условиям, которые не по своей вине партнер не может более осуществлять. Такое односторонне аннулирование контракта, не связанное с какими-либо недостатками в действиях партнера, является прерогативой государственного органа, что соответствует его публичной природе и сопровождается полным возмещением ущерба, понесенного партнером.
Аннулирование договора по решению суда возможно в следующих случаях:
- орган управления обращается в суд, если, несмотря на наличие недостатков в действиях партнера, оно не вправе самостоятельно вынести решение об аннулировании соответствующего договора.
- партнер органа управления по договору обращается в суд с соответствующим ходатайством, основанным на наличии серьезных недостатков в действиях органа управления - участника договора, основанным на одностороннем решении последнего возложить на своего партнера новые крупные расходы, на возникновении форс-мажорных обстоятельств или, наконец, на факте окончательного нарушения финансового баланса договора.
Обязанность исполнения договора исчезает в связи с форс-мажорными обстоятельствами, что предполагает наличие факта, характеризующегося тремя условиями:
- факт не должен зависеть от воли партнера, органа государственного управления;
- факт должен быть непредвиденным и должен являться таковым в момент заключения договора (речь, как правило, идет о стихийных бедствиях);
- факт должен привести к реальной невозможности исполнения договора и быть непреодолимым.
При наличии данных условий партнер освобождается от обязанности исполнения договора.
Возможные дальнейшие действия сторон зависят от сложившейся ситуации: если форс-мажор делает окончательно невозможным исполнение административного договора, то партнер получает право расторгнуть договор, если форс-мажор приводит лишь к временной невозможности исполнения договора, то обязанность по исполнению договора вновь вступает в действие при его устранении, разумеется, если договор не был аннулирован. Представляется возможным при наличии форс-мажорных обстоятельств не только расторгнуть договор, но и внести в него изменения при наличии такой возможности и согласии сторон.
Таким образом, форс-мажорное обстоятельство представляет собой законное основание для неисполнения партнером его обязанностей по договору, если такое обстоятельство не порождено неправомерными действиями сторон [4, c.219].
При неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств по административному договору невластной стороной договорных отношений орган исполнительной власти вправе расторгнуть его в одностороннем порядке и применить к виновной стороне предусмотренные договором санкции. Санкции, которые органы управления вправе применять в отношении своего партнера по договору, сводятся к следующим мерам:
- финансовые санкции - в случае задержки исполнения договора орган управления может наложить на другую сторону, заранее предусмотренный в договоре, либо возложить на своего контрагента возмещение нанесенного административному органу ущерба с выплатой процентов;
- лишение специальных налоговых льгот также можно засматривать как санкцию за неисполнение или ненадлежащие исполнение условий административного договора;
- дисциплинарная ответственность также может быть предусмотрена в договоре;
- расторжение договора - аннулирование договора возможно лишь в случае серьезных недостатков или правонарушений в действиях партнера.
Если орган исполнительной власти расторгает договор по собственной инициативе, а не из - за виновных действий другой стороны, другая сторона имеет право только на определенное «финансовое равновесие», то есть на возмещение своих прямых убытков.
Именно такой на наш взгляд процессуальный порядок внесения изменений и прекращение действия для сторон заключенного и исполняемого административного договора.
Литература:
Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учеб. для вузов. – М. 2004.
Остапенко И.А. Теория административного договора: монография / И.А. Остапенко. – Волгоград: Издательство Волгоградского института экономики, социологии и права, 2011.
Остапенко И.А. Административный договор в системе договорного права // Вестник евразийской академии административных наук. Москва - 2009 № 2 (7).
Курчевская, С.В. Административно-договорные правоотношения // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. тр. - Б.м. - 2002 .- Вып. 14.
Юсупов В.А. Государственное управление социалистической собственностью (Административно-правовой аспект проблемы). – М.: Изд-во Моск. гос. ун-та, 1983.
Остапенко И.А. Административный акт и административный договор как правовые формы государственного управления / И. А. Остапенко. – Волгоград: Изд-во Волгоградского института экономики, социологии и права, 2010.
