Субъекты правоотношений по осуществлению бюджетных расходов

Актуальность исследования продиктована наличием недостатков законодательства, не позволяющих государству в достаточной мере удовлетворить ожидания общества в реализации его интересов за счет бюджетных расходов. Данные недостатки рассматриваются с позиции их воздействия на осуществление правоотношений по расходованию бюджетных средств субъектами этих отношений. Целью статьи является научный поиск правовых средств устранения недостатков законодательства или снижения их негативного влияния на деятельность субъектов указанных правоотношений. Исследование проведено с помощью анализа, синтеза, сравнения, формально-догматического, системного и исторического методов. В результате работы показана проблема несоответствия миссии государства и дифференцированных задач субъектов, осуществляющих бюджетные расходы, проанализированы текущие итоги реформирования бюджетного процесса и отдельные проблемы его правового обеспечения. Сделаны выводы о том, что Бюджетный кодекс Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, программные и проектные документы должны содержать нормы, обеспечивающие взаимосвязь бюджетных расходов и целей государства, а также интересов общества. В том числе требуется установить ответственность за недофинансирование мероприятий по достижению целей государства.

Ключевые слова: субъекты осуществления бюджетных расходов, система субъектов, государственные органы, эффективность, целеполагание, целевые программы, бюджетный процесс, ответственность

Расходы бюджета служат достижению интересов общества в целом. Каждый член общества ожидает от государства как от единого деятельного субъекта удовлетворения своих потребностей. Данные ожидания основываются на правах физических и юридических лиц и обязанностях государства, установленных законодательством. Фактически для общества не имеет значения, каким образом ему будут оказаны государственные (муниципальные) услуги, выполнены работы, предоставлены те или иные экономические блага за счет бюджетных средств. Между тем на внутригосударственном уровне государство выполняет свои обязательства не напрямую, а через государственные органы, вступающие для этой цели в правоотношения по осуществлению бюджетных расходов (в противоположность международному уровню, где государство выступает как единый субъект). В свою очередь, за указанными органами закреплены дифференцированные по сферам ведения цели, задачи, функции и полномочия. Данная дифференциация во многом происходит бюрократически (механически), а сами органы стремятся ограничить меру своей ответственности, стараясь дистанцироваться от решения тех проблем общества, которые не делегированы им напрямую. Без дифференциации сфер ведения, естественно, не обойтись. Тем временем, удовлетворение основных интересов общества, как правило, требует комплексного подхода — на это должна работать вся система государственных органов, государство в целом. Однако вследствие дифференциации сфер ведения в том виде, который сложился на текущий момент, между государственными органами необходимого синергического взаимодействия, в том числе по поводу осуществления бюджетных расходов, не происходит. Из этого взаимодействия фактически исключается само государство как целостный субъект с его наиболее общими целями, определяемыми в соответствии с интересами общества. В таких обстоятельствах страдают интересы общества, что актуализирует задачу обеспечения достаточных правовых оснований для достижения государством конечных общественно полезных результатов, выраженных в количественных и качественных показателях.

В научной литературе проблемы, связанные с функционированием государственных органов как субъектов правоотношений по осуществлению бюджетных расходов, зачастую рассматриваются отдельно от вопроса системной связи данных органов между собой. Характерно, что о системе этих органов говорят лишь для демонстрации полной картины предмета познания и ограничиваются простым описанием ее элементов, а далее проводится исследование каких-либо бюджетных процедур и их правового обеспечения уже абстрагировано от указанной системы. Хотя в действительности данные бюджетные процедуры представляют собой связи между элементами системы уполномоченных государственных органов, осуществляющих расходы бюджета (в данном случае эти органы и являются элементами системы).

В связи с этим представляется целесообразным произвести попытку поиска недостатков в деятельности государственных органов как субъектов осуществления бюджетных расходов, выявить негативные эффекты, обусловленные этими недостатками, и найти правовые средства исправления, сложившегося состояния дел. Логичным было бы в рамках правовой науки исследовать, составляют ли указанные субъекты систему, имеет ли она целостность, способность к реализации ее функционального назначения, эффективен ли порядок взаимодействия ее элементов, поскольку любая система представляет собой «определенный порядок, основанный на планомерном расположении и взаимной связи частей чего-либо» [6. С. 1189], то есть содержит некие объекты и связи между ними.

Осуществление расходов бюджета, как и любая деятельность какого-либо субъекта, носит целенаправленный характер. Начальным моментом процедуры расходования бюджетных средств является постановка ее цели, после чего данная процедура подчиняется достижению этой цели. В качестве цели бюджетных расходов, исходя из норм Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (далее — БК РФ), закреплено выполнение задач и функций государства и муниципальных образований такая цель отличает бюджетные расходы от иных присутствующих в экономической сфере видов расходов: расходов физических лиц, семьи, коммерческих организаций и др. Между тем, бюджетным законодательством перед субъектами, осуществляющими бюджетные расходы, ставится цель прикладного характера — соблюдение законности процедуры планирования и использования бюджетных средств. Иными словами, происходит подмена цели осуществления расходов бюджета, что ведет к нерезультативному и неэффективному расходованию бюджетных средств. В конечном счете потребности общества остаются обеспеченными далеко не в полной мере.

Причиной проблемы оторванности этапа первоначального целеполагания от содержания деятельности субъектов, осуществляющих бюджетные расходы, в первую очередь, представляется то, что БК РФ не предусмотрено включение государства как целостного явления в состав указанных субъектов. Тем временем, согласно ряду статей Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 05 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ), именно государство как единое публично-правовое образование должно обеспечивать достойную жизнь, свободное развитие людей, получение каждым человеком некоторого набора общественных благ, соответствующих гарантированным правам человека, в числе которых права на социальное обеспечение, охрану здоровья, благоприятную экологию, образование и т. д. Естественно, данные общественные блага создаются за счет использования бюджетных средств. Однако адекватного отражения целей государства, следующих из положений Конституции Российской Федерации, в нормах бюджетного права не происходит.

Существующее правовое обеспечение осуществления расходов бюджета не решает общие задачи удовлетворения интересов общества, целеполагания на общегосударственном уровне, результативности и эффективности расходов. Нормы бюджетного права регулируют только деятельность представителей государства и публично-правовых образований. От данного подхода законодателя к правовому обеспечению бюджетных отношений страдает функционирование всей бюджетной системы. В ней не учитывается взаимосвязь бюджетов. Содержание межбюджетных отношений сведено в основном к способам «перераспределения бюджетных средств из вышестоящего бюджета в нижестоящий» [7. С. 46–47]. В результате возникает разорванность между действиями публично-правовых образований, которая лишь «маскируется» межбюджетными трансфертами. Тем временем межбюджетный трансферт по своей сути должен служить, скорее, способом последовательного деления между публично-правовыми образованиями, во-первых, публично-правовых обязанностей, во-вторых, бюджетных доходов и, в-третьих, бюджетных расходов.

При таких обстоятельствах бюджетная система существует лишь в форме суммативной системы, что является одной из причин «неполного использования потенциала бюджета для развития общества» [8. С. 20–21]. Представляется, было бы более продуктивным определить бюджетную систему как «совокупность бюджетных и иных отношений, складывающихся между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями по поводу функционирования федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов и базирующихся на принципах бюджетного федерализма, автономии местных бюджетов и нормах права» [7. С. 36].

Что касается представителей государства и публично-правовых образований, то их можно рассматривать как суммативную систему, включающую Президента Российской Федерации, высших должностных лиц публично-правовых образований, законодательные (представительные) органы, исполнительные органы, Банк России, главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. При этом реализация правоотношений по осуществлению бюджетных расходов с участием перечисленных субъектов неразрывно связана с деятельностью главных администраторов (администраторов) доходов и источников финансирования дефицита бюджета, а также финансово-контрольных органов. Часто один и тот же государственный орган совмещает функции двух и более из указанных субъектов. Все эти субъекты в БК РФ собирательно названы участниками бюджетного процесса, и для каждого из них закреплены бюджетные полномочия, то есть права и обязанности, связанные с осуществлением бюджетного процесса. В целом такая система за ряд лет зарекомендовала себя достаточно работоспособной и устойчивой, в том числе в условиях неоднократных реорганизаций, когда создавались и упразднялись различные органы исполнительной власти. Кроме того, за счет имеющихся возможностей административного усмотрения и даже, можно сказать, «ручного управления» (хотя эти возможности представляются автору чрезмерными) она способна тонко подстраиваться под меняющиеся потребности рассматриваемых органов. Поэтому исследуемая система органов в немедленном корректирующем правовом воздействии не нуждается.

Действительно, в нормативных правовых актах, регулирующих бюджетные отношения, закреплена процедура передачи денежных средств бюджета на заданные цели. Данная процедура включает в себя стадии прогнозирования, планирования, составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджета, ведения учета, составления отчетности, контроля над всеми этими стадиями, реализации результатов контроля, в том числе привлечения должностных лиц и организаций к ответственности за нарушение правовых норм. Основными являются стадиями планирования и исполнения бюджета. На стадии планирования происходит постановка целей осуществления бюджетных расходов, при исполнении бюджета создается результат деятельности государства или публично-правового образования. В процессе планирования общий объем бюджетных расходов делится на части, для каждой из которых определяется ее цель. При этом в условиях закрепления за субъектами, уполномоченными осуществлять бюджетные расходы, большого количества функций, данные цели сильно дифференцированы, в связи с чем формируется множество мелких раздробленных целей бюджетных расходов. Здесь и возникает проблема, состоящая в том, что в процессе постановки таких целей практически теряется связь направленности бюджетных денег с достижением интересов общества. В таких обстоятельствах возникают огромные возможности использования бюджетных денег на цели, вообще никак не связанные с интересами общества, чем и пользуются недобросовестные представители российского чиновничества. В конечном итоге исполнение бюджета не приносит ощутимой и должной пользы для общества, заметны лишь мелкие точечные несистемные улучшения, быстро теряющиеся под валом нерешенных более крупных проблем и новых запросов общества. Представляется, что исправлению сложившей ситуации могло бы способствовать определение на стадии планирования бюджета общего объема направленности бюджетных денег на достижение интересов общества. Эту информацию следовало бы включить в состав приложений, утверждаемых законом (решением) о бюджете на очередной финансовый год.

Еще одним элементом стадии планирования бюджета, требующим совершенствования, является порядок принятия решений о выделении бюджетных ассигнований, в том числе дополнительных, на различные цели. Данный порядок, главным образом, включает в себя централизованный сбор финансовым органом предложений государственных органов, уполномоченных осуществлять расходы бюджета, о выделении бюджетных ассигнований на выполнение их функций, реализацию программ, проектов и т. п. Фактически речь идет о распределении бюджетных денег на выполнение обязательств государства и публично-правовых образований перед обществом через своих представителей. Указанные предложения можно подразделить на два типа: по базовому финансированию и по дополнительному финансированию. Оба эти типа предложений в установленном порядке обосновываются нормативными правовыми актами, на исполнение которых предполагается направить соответствующие бюджетные ассигнования. Как правило, включение в проект бюджета предложений по выделению базового финансирования — это лишь вопрос их надлежащего оформления. Однако финансовые органы стремятся от года к году сократить общий объем базового финансирования в целях экономии и, соответственно, доводят до главных распорядителей бюджетных средств все меньшие и меньшие объемы финансирования. Между тем, российская инфляция не только ведет к постоянному удорожанию всех видов экономических благ, но и регулярно превышает официальные прогнозные показатели. Эти две разнонаправленных тенденции ведут к возникновению проблемы недофинансирования различных потребностей, что означает недоисполнение обязательств государства или публично-правового образования перед обществом.

В то же время вопрос включения в проект бюджета каждого конкретного предложения по выделению дополнительных бюджетных ассигнований решается в индивидуальном порядке. Среди представленных предложений проводится некий отбор, ограниченный объемом бюджетных денег, оставшимся нераспределенным после формирования общего объема базового финансирования. В итоге часть данных предложений отсеивается. При этом не установлен ни детальный регламент такого отбора, ни критерии предпочтения одного предложения по выделению дополнительного финансирования перед другим, не предусмотрено раскрытие информации о ходе и результатах этапа планирования бюджета перед общественностью. Следует, однако, иметь в виду, что за указанными предложениями, не включенными в проект бюджета, скрываются все те же потребности и интересы общества, которые в данных условиях остаются неудовлетворенными, а определить конкретных ответственных за это крайне затруднительно.

Аналогичная ситуация недофинансирования складывается на этапе исполнения бюджета, когда возникают непредвиденные расходы или стоимость оказания государственных (муниципальных) услуг, выполнения работ, реализации инвестиционных проектов по объективным и обоснованным причинам превышает запланированную.

Тем самым содержание законодательства и разрыв между миссией государства и характером реализации полномочий субъектов, осуществляющих бюджетные расходы, приводит к их низкой ответственности за достижение публичных интересов, связанных с потребностями общества в получении достаточной социальной поддержки, решения иных социальных проблем. Какой-либо вид прямой ответственности работников государственных органов за включение надлежащего количества бюджетных денег в проект бюджета на стадии его планирования и их передачу организациям, непосредственно реализующим цели, задачи, функции государства и публично-правового образования и интересы общества, на стадии исполнения бюджета российским законодательством не предусмотрен. Представляется, что введение такой ответственности необходимо, оно приведет к повышению удовлетворенности интересов общества и эффективности бюджетных расходов. Это должна быть личная ответственность руководителей указанных органов за недостижение конечных общественно полезных результатов, выраженных в количественных и качественных показателях, предполагающая обязательное увольнение с должности, даже несмотря на отсутствие нарушения процедуры осуществления бюджетных расходов. Что касается данной процедуры, то ее одновременно можно было бы смягчить, предоставив участникам этой процедуры несколько больше свободы действовать, исходя из обстоятельств. Одновременно следовало бы обеспечить объективный контроль преимущественно за результативностью и эффективностью бюджетных расходов с точки зрения выполнения миссии государства, а не за соблюдением процедурных правил.

Кроме того, есть точечные проблемы правового обеспечения осуществления бюджетных расходов, которые также оказывают негативное влияние на реализацию бюджетных полномочий финансовых органов, главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств и иных субъектов с точки зрения эффективности бюджетных расходов, в том числе поиска и использования имеющихся резервов ее повышения. Например, существуют законодательные нормы, находящихся вне бюджетного законодательства, и, тем не менее, регулирующие бюджетные отношения [9. С. 62]. Представляется, что бюджетно-правовые нормы «непрофильных» законов необходимо переносить в БК РФ, а содержание самих этих норм подчинить принципам универсальности (в противоположность казуальности) и стабильности. Отдельно следует отметить неединообразность региональных законов, регулирующих бюджетные отношения, которая вызывает большое удивление, учитывая, что данные отношения фактически складываются под действием объективных всеобщих экономических закономерностей и не могут сколько-нибудь заметно варьироваться в зависимости от территориального расположения. В данном случае было бы также уместным рассмотреть возможность универсализации правового обеспечения региональных бюджетных отношений, однако это требует дополнительного изучения.

Таким образом, в ходе исследования выявлено, что в научной литературе, как правило, рассматриваются лишь отдельные проблемы бюджетных расходов абстрагированно от системы субъектов, осуществляющих расходы бюджета. Поэтому в значительной степени затрудняется возможность комплексного подхода к поиску путей совершенствования правовых норм, регулирующих деятельность указанных субъектов, государства в целом. Однако сравнительно небольшим количеством научных методов удалось раскрыть недостаточно освещенные в литературе проблемные стороны бюджетной деятельности государственных органов с той точки зрения, что данные органы должны составлять единую систему. Такой подход позволил выработать рекомендации, касающиеся общего состояния этой системы, а не просто по отдельным недостаткам правового обеспечения указанной деятельности.

Показана проблема подмены целей государства целями субъектов правоотношений по осуществлению бюджетных расходов, в результате которой возникает разорванность процесса целеполагания в цепочке от интересов общества к целям государства и затем к содержанию деятельности государственных органов. Дана оценка сложившихся на текущий момент итогов реформирования бюджетного процесса, которые не привели к должному состоянию бюджетной деятельности государства, результативности и эффективности бюджетных расходов. Потенциал повышения эффективности системы субъектов осуществления бюджетных расходов, как представляется, ограничен такими обстоятельствами, как отсутствие государства как единого целого в составе этих субъектов, отсутствие процедуры определения общего объема бюджетных расходов на достижение интересов общества и ответственности за недофинансирование обязательств государства.

В связи с этим в целях эффективного удовлетворения интересов общества за счет осуществления расходов бюджета уполномоченными субъектами требуется, во-первых, включить в БК РФ положения, обеспечивающие отражение в законах (решениях) о бюджете взаимосвязь объемов бюджетных ассигнований и целей государства, определяемых нормами Конституции Российской Федерации. Во-вторых, БК РФ следует предусмотреть, что законом (решением) о бюджете на очередной финансовый год должно утверждаться отдельное приложение, содержащее информацию об общем объеме направленности бюджетных денег на достижение интересов общества. В-третьих, в состав участников процесса осуществления бюджетных расходов необходимо включить государство как единый субъект, обязанный совершать расходы в целях создания нормальных условий функционирования общества. В-четвертых, бюджетные полномочия участников бюджетного процесса, нормативные правовые акты, устанавливающие расходные обязательства государства, программные и проектные документы должны предусмотреть зависимость содержания и смысла деятельности субъектов правоотношений по расходованию бюджетных средств от целей государства. В-пятых, требуется определить составы ответственности работников государственных органов, уполномоченных осуществлять бюджетные расходы, за планирование и передачу ненадлежащего количества бюджетных денег для реализации целей, задач, функций государства и публично-правового образования, направленных на реализацию интересов общества.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)// Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 27.12.2019)// Собрание законодательства РФ,03.08.1998, № 31,ст.3823.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 N 146-ФЗ (ред. от 27.12.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2020)// «Собрание законодательства РФ», N 31, 03.08.1998, ст. 3824.
4. Колесников Ю. А. Конституционно-правовые основы бюджетного федерализма в России (вопросы теории и практики): Дис.... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2000. 172 с.
5. Смирникова Ю. Л. Финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2002. 206 с.
6. Комягин Д. Л. Бюджетное право: Учебник для вузов / Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». М.: ИД Высшей школы экономики, 2017. 590 с.
7. Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы): Монография / Под ред. С. В. Запольского; рук. авт. коллектива X. В. Пешкова. М.: Прометей, 2017. 392 с.
8. Ильин А. В. Расходы бюджета в конституционном государстве: Дис.... д-ра юрид. наук. СПб., 2016. 358 с.
9. Большой толковый словарь русского языка / Сост. и гл. ред. С. А. Кузнецов. СПб.: Норинт, 2000. 1536 с.
10. Селюков А. Д. Правовое обеспечение оптимизации межбюджетных отношений в Российской Федерации: Дис.... д-ра юрид. наук. М., 2003. 387 с.
11. Селюков А. Д. Принцип системности в бюджетном праве // Финансовое право. 2002. № 6.С. 19–23.
12. Васянина Е. Л. Правовые вопросы финансового обеспечения расходных обязательств // Арбитражный и гражданский процесс. 2013. № 6. С. 60–63.