Роль институтов в государственной политике до недавнего времени в большинстве случаев не воспринималась всерьез, но в настоящее время к ней стали проявлять достаточно много интереса. Несмотря на то, что регуляторная политика обязана фокусироваться на разработке и использовании высококачественных регуляторных инструментов, они будут бесполезны без набора институтов, которые будут обеспечивать их регуляторное применение. Выделяют огромное количество разновидностей институтов, которые необходимы для реализации регуляторной политики, однако наиболее распространенными являются регуляторные надзорные органы и независимые регуляторные лица.
Начнем рассмотрение с центральных надзорных органов.
Страны-члены ОЭСР с половины 1980-х годов начали создавать институты, которые выполняли надзорные функции и государственные ключевые функции контроля. Стефан Джейкобсон и Цезарь Кордова-Новион в обзоре ОЭСР по этому вопросу отмечают, что становление таких институтов стало необходимой частью реформ в странах ОЭСР [8].
Такие органы отвечают за контроль качества регулирования. При этом контрольная функция может быть распределена между министерствами и учреждениями.
В литературе определены четыре главные функции органов по контролю нормотворчества: [3]
- Надзор и координация. Для улучшения качества нормативного регулирования правительства формируют специальные органы, которые будут обладать полномочиями по внедрению процедур и механизмов, контролирующих качество вводимых и действующих нормативных правовых актов. В целях качественного выполнения функций этих органов правительства помогают им, оказывая политическую поддержку, снабжая бюджетными средствами и человеческим капиталом. Те в свою очередь «отчитываются» увеличением эффективности регуляторной среды.
- Непосредственный контроль нормотворчества. Основная концепция состоит в том, что для высокого уровня качества регулирования недостаточно контроля, который проводят сами регуляторы. Данная функция подразумевает оценку качества нормативных правовых актов, подготавливаемых регуляторами, право вето или опубликование мнения по законопроекту.
- Консультативная и техническая поддержка. Ключевыми задачами являются составление и распространение инструкций и руководств по оценке регулирующего воздействия и организация обучения. Примером такого органа выступает Управление по внедрению лучших практик в сфере нормативного регулирования Австралии, в котором обучают по трем направлениям: семинары, обучающие подготовке заключений об ОРВ, брифинги по реализации лучших практик в данной сфере, тренинги по ОРВ и применение «калькулятора издержек для бизнеса».
Надзорные органы могут стать полезными в пропаганде реформы регулирования. Такая функция надзорных органов применяется в Великобритании и Японии.
- Содействие регуляторной реформе. Она выражается в стремлении к повышению качества нормативной правовой базы. В большинстве случаев для этого проводятся публичные обсуждения, где заинтересованные стороны имеют право выдвигать предложения.
За последние 20 лет страны-члены ОЭСР сформировали новые типы учреждений — органы, которые будут разрабатывать регуляторную политику. Данные органы вводились в форме департаментов или рабочих групп при министерствах. Примерами выступают Великобританский исполнительный комитет по улучшению регулирования при Министерстве экономики и Германская группа по совершенствованию регулирования при Министерстве внутренних дел. [2]
Постепенное развитие института ОРВ, концепций «качественного» и «умного» регулирования привели к расширению прав и обязанностей органов по контролю нормотворчества. Вместе с тем стали создаваться центральные органы по контролю нормотворчества, которые предоставляли отчеты о своей работе правительству, парламенту или президенту. Такая направленность отмечается в большинстве стран, таких как: Великобритания, Швеция, Нидерланды, Германия и некоторые государства Восточной Европы. [7]
Большинство стран с управленческой точки зрения полагает, что для прогресса нужны сильные надзорные органы в центре правительства. В большинстве стран-членов ОЭСР надзорные органы располагаются в центре правительства, и контроль за их деятельностью осуществляется Президентом, Премьер-министром или напрямую бюджетным агентством. Отдел информации и вопросов регулирования при Департаменте управления и Бюджетном исполнительном департаменте Президента в США стал одним из первых органов, которые отвечали за оценку качества регулирования. [6]
Другие страны создали более децентрализованные институты. Так, В Дании Комитет по регулированию координирует министерские учреждения и гарантирует, чтобы они идентифицировали проблемы с политикой, давали оценку воздействию и изучали возможные варианты для командно-административного регулирования должным образом.
В Норвегии и Швейцарии же нет центрального органа, который отвечает за координацию и управление в сфере регулирования. В данном случае отсутствие центрального надзорного органа не говорит об обделенности вопросов регуляторной политики, так как имеют место быть смешанные институциональные решения, сочетающие в себе обязанности по координации, надзору и консультированию системы органов, которые функционируют на разных правительственных уровнях. [8]
В том случае, когда обязанности разделены между институтами, необходимы координационные механизмы. В рамках институциональной структуры Канады была реализована попытка улучшить надзорную деятельность с помощью создания сложной, но хорошо функционирующей структуры. Таким образом, Министерство юстиции на уровне департаментов осуществляло надзор за вопросами качества внутреннего регулирования, а агентства при Министерстве проводили внутренние проверки регуляторных вопросов, разработку проектов регуляторных актов и их анализ регулирующего воздействия. [9]
Институциональная структура надзорных органов, как показывает опыт ОЭСР, должна отображать особенности каждой страны, учитывая при этом влияние регулирования на систему. Какой-либо единой модели и структуры учреждений, которая будет отвечать за качество регулирования, нет. Надзорные органы должны постоянно развивать свои возможности и навыки.
Далее перейдем к независимым регуляторным органам.
Независимый регуляторный орган является одним из основных институтов регуляторной политики. В настоящее время большинство стран-членов ОЭСР перешли к независимым регуляторным органам путем создания отдельных агентств, независимых от политической системы и уполномоченных правами по реализации отдельных политик в ряде секторов экономики. [5] Они встречаются в основном в сфере коммунального обслуживания, обладающей сетевыми характеристиками, такими как связь и энергетика, и в ряде других секторов, где нужен специализированный надзор.
Предпосылки для введения независимых регуляторных органов хорошо известны. Главный плюс институциональной структуры, основанной на таких агентствах — это защита рыночных интервенций от частных и политических заинтересованностей. Такой переход дает огромную возможность для улучшения эффективности регуляторной политики. [2]
Наиболее эффективными и заслуживающими доверия, как отмечает ОЭСР, являются те органы, у которых были четко определены функции и цели, а независимость и роль — отражены в законе. Такие органы нуждаются в ресурсах и гибкой кадровой политике, позволяющей им нанимать и удерживать компетентный персонал.
В то же время независимые регуляторные органы приносят некоторые сложности для законодательной и исполнительной властей. Довольно часто в странах-членах ОЭСР такие органы создавались в форме учреждений, которые не избираются напрямую гражданами и не управляются выборными чиновниками. Они выступали учреждениями, создаваемыми правительством и наделенными правами действовать вне зависимости от мнения выборных государственных органов.
Установление определенных ролей регуляторных органов и их руководителей поднимает ряд институциональных и политических вопросов, в том числе, как будет осуществляться контроль за выполнением регуляторных полномочий. Возрастающая значимость независимых регуляторных органов в ряде стран вызывает опасения, что это может привести к созданию «государства в миниатюре», тем самым размывая классическое разделение властей. Однако, независимые регуляторные органы никогда не будут полностью независимыми от политического процесса. Они всегда будут функционировать в установленных структурами управления и законом рамках, которые могут быть изменены законодательными органами и судами или исполнительными органами. [6]
Структура, сложившаяся вокруг независимых регуляторных органов, также имеет ряд недостатков. Наиболее часто упоминается регуляторный захват, который определяет несколько дополнительных рисков, связанных с независимыми регуляторными органами, которые могут снизить долгосрочное регуляторное качество в инфраструктурных секторах. Независимые регуляторные органы могут вызвать замедление структурных изменений, потерю потенциальных доходов для потребителей. Регуляторные органы часто создаются по секторальному признаку и имеют тенденцию затруднять конвергенцию между секторами и препятствовать созданию новых бизнес-моделей.
Независимые регуляторные органы могут содействовать фрагментации государственной политики и мер, в частности, в случае с политикой конкуренции. Ряд сетевых отраслей прошли стремительную реструктуризацию благодаря технологической инновации и поэтому стали конкурентоспособными. В результате чего секторальные вопросы стали менее важными по сравнению с общими вопросами конкуренции. Однако инертность и сопротивление со стороны отдельных регуляторных органов могут серьезно усложнить передачу полномочий антимонопольным органам. [4]
Большую часть этих рисков можно устранить путем внимательного отношения к разработке регуляторной структуры. Однако во многих странах-членах ОЭСР не была ясно установлена роль регуляторных органов, а механизмы подотчетности могли бы быть улучшены.
Подытоживая, можно сказать, что одна из главных особенностей институциональной составляющей регуляторной среды в большинстве зарубежных стран это наличие главного органа по контролю нормотворчества, имеющего полномочия и координирующего деятельность разных групп и комитетов при министерствах.
Литература:
- Конституция Российской Федерации. — М: Эксмо, 2015–64с.
- Карпова П. Г., Цыганков Д. Б. Советы по оптимизации регулирования как неотъемлемый компонент «smart regulation» / П. Г. Карпова, Д. Б. Цыганов // Вопросы государственного и муниципального управления, 2012. — С. 5–34.
- Лисеенко В. И. Институт государственного контроля и надзора в российской федерации: история попыток реформирования в 1990–2017 гг. / В. И. Лисеенко // Вестник Уральского финансово-юридического института. 2017. — № 1. — С. 43–53.
- Малышев Н. Эволюция регуляторной политики в странах-членах ОЭСР URL: https://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:q_AZlho3-W8J: https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/42051724.doc+&cd=1&hl=ru&ct=clnk&gl=ru
- Цыганков Д. Б. Внедрение оценки регулирующего воздействия в Российской Федерации — на пути к «умному» регулированию? // Оценивание программ и политик: методология и применение: Cборник материалов. Вып. V / Под ред. Д. Б. Цыганкова. М.: ГУ-ВШЭ, 2010. — 121 c.
- Шаповалова И. М. Зарубежный опыт реализации государственной регуляторной политики / И. М. Шаповалова // Инвестиции: теория и практика. — 2014. — № 10. — С. 51–55.
- Bernés M. F. Is it Possible to Institutionalize a Public-Private Dialogue Mechanism to Reform Economic Regulation and Policy in Mexico by the End of the Current Administration? February 2006 // Public Private Dialogue [Website]. URL: http://www.publicprivatedialogue.org/case_studies/Case %20Study %20 04 %20- %20Mexico %20COFEMERfi n.pdf.
- Cordova-Novion C., Jacobzone S. Strengthening the Institutional Setting for Regulatory Reform: The Experience from OECD Countries // OECD Working Papers on Public Governance, No. 19, OECD Publishing. 2011. — P. 33–39.
- Sunstein C. R. After the Rights Revolution Reconceiving the Regulatory State. –Cambridge, MA: Harvard University Press, 1990. — 284 p.
