Одним из важнейших вопросов функционирования муниципальных финансов в современных условиях является вопрос, связанный с формированием доходов местных бюджетов.
Обоснованное разграничение доходных полномочий является обязательным условием эффективного сбора налогов и оптимизации налоговой нагрузки на частный сектор и наряду с разграничением расходных полномочий и предоставлением финансовой помощи в рамках межбюджетных отношений является ключевым элементом бюджетной системы государства.
Одна из главных задач федеративного государства - укрепление финансовой базы регионов и муниципальных образований. В то же время значительная дифференциация источников доходов по регионам, а также мобильность облагаемой базы ряда основных налогов предопределяют необходимость аккумулирования значительных ресурсов в федеральном бюджете.
Рассмотрение муниципальных финансов сегодня базируется на принципах неоклассической экономической теории и новой политической экономии (теории общественного выбора), заложенных в основу теории фискального федерализма. Наибольший вклад в развитие данной теории внесли такие американские экономисты как Джэймс Бьюкенен, Роджер Гордон, Уолок Уотс, Ричард Масгрэйв, Чарльз Тибу и др.
Еще в 19 веке один из основоположников теории федерализма, французский экономист Aлексис Токвиль предположил, что федеративная система возникла как результат желания совместить в одном государстве различные преимущества, которыми располагают различные нации, проживающие на различных территориях. С точки зрения фискальных взаимоотношений гипотезу Токвиля можно понять как предположение о том, что наличие нескольких уровней государственного управления предоставляет возможность централизации процесса принятия решений в тех областях экономики, где необходимо наличие общенациональной политики, а также возможность принятия решений на местном уровне там, где это оказывается наиболее эффективным.
Существует два основных подхода к решению проблемы распределения налоговых полномочий между национальным и субнациональными уровнями власти. Согласно традиционной модели распределения налоговых полномочий (Ричард Масгрэйв) собственная налоговая база субнациональных властей всегда меньше расходных обязательств, которые субнациональные власти должны нести. Возникающий в результате такого несоответствия вертикальный дисбаланс бюджетной системы подлежит выравниванию с помощью межбюджетных трансфертов. Данный подход признает, что передача на субнациональный уровень большинства налоговых полномочий создает искажения в межтерриториальном распределении ресурсов, и целью эффективного распределения налоговых полномочий является минимизация подобных искажений. Также в данном случае большое внимание уделяется созданию эффективной с точки зрения выравнивания системы межбюджетных трансфертов.
Вторым, альтернативным, подходом к решению проблемы распределения доходных полномочий является анализ с точки зрения общественного выбора. Мансур Олсон показал, что в государстве с многоуровневой бюджетной системой должно соблюдаться правило соответствия доходных возможностей и расходных обязательств. При этом утверждается, что налоговые полномочия между уровнями государственной власти в большинстве стран распределяются в результате политического процесса, а не экономических расчетов. Субнациональные органы власти должны располагать полномочиями по налогообложению наиболее мобильных факторов, т.к. межтерриториальная конкуренция в данном случае позволит избежать негативных эффектов, а налоговые полномочия следует распределять таким образом, чтобы они соответствовали расходным обязательствам.
Ричард Масгрэйв в рамках традиционного подхода изложил основные принципы распределения налоговых полномочий между уровнями государственной власти.
1) Органы государственной власти нижнего уровня должны располагать полномочиями по налогообложению наименее мобильных видов налоговой базы. При передаче полномочий по взиманию, например, налогов на доход (база которых сравнительно мобильна) на нижние уровни власти подобная эффективность будет достигаться только при налогообложении дохода по принципу юрисдикции его получателя, т.е. в том административно-территориальном образовании, резидентом которого он является. Применение такого принципа требует значительных затрат на налоговое администрирование, выражающееся прежде всего в поиске доходов юридического лица или индивидуума, полученных за пределами территории их регистрации. Поэтому налоги на доход, а также налоги на потребление целесообразно регулировать на национальном уровне бюджетной системы. А такие налоги, как налоги на имущество, на недвижимость, на землю, эффективнее всего администрируются на субнациональных уровнях, не приводя к снижению эффективности распределения ресурсов на национальном уровне.
2) Полномочия по регулированию прогрессивного налогообложения, направленного на достижение целей перераспределения дохода, должны быть закреплены за федеральным уровнем власти. При передаче данных полномочий на субнациональный уровень неизбежно возникновение более или менее благоприятных юрисдикций для групп населения с различными доходами. При этом каждый индивидуум будет выбирать для себя место проживания с точки зрения проводимой там политики по перераспределению дохода. Такое положение приведет к значительному росту издержек на достижение эффективности, а впоследствии — к отказу от перераспределения дохода.
3) Полномочия по регулированию налогов, способных выполнять стабилизационную функцию, должны быть закреплены за национальными властями, в то время как субнациональные налоги должны быть циклически устойчивыми. В многоуровневой системе государственной власти использование стабилизационных механизмов на субнациональном уровне приводит к значительным потерям, что минимизирует контроль за совокупным спросом. Эффективными с этой точки зрения субнациональными налогами являются налоги, поступления которых обладают высокой степенью устойчивости к циклическим колебаниям (налоги на имущество и налоги на потребление), в то время как налоги с встроенной гибкостью к циклическим колебаниям (налоги на доход физических и юридических лиц) должны быть приоритетом национальных властей.
4) В случае если налоговая база неравномерно распределена по территории страны, полномочия по ее налогообложению должны принадлежать национальным властям. Очевидно, что значительная наделенность природными ресурсами может позволить субнациональным властям оказывать государственные услуги по низким "налоговым ценам" (т.е. за счет относительно низкого уровня налогообложения), что может привести к неэффективному использованию ресурсов.
5) Целевые налоги на пользователей общественных благ, а также платежи за пользование общественными благами применимы на всех уровнях государственной власти.
Следует отметить, что описанные Масгрейвом принципы заложены в бюджетную политику большинства федеративных государств.
Важнейшим аспектом проблемы предоставления фискальной автономии субнациональным правительствам является вопрос о том, вправе ли органы власти того или иного уровня бюджетной системы определять налоговые ставки на своей территории. С одной стороны, необходимо ограничить автономию субнациональных органов власти в вопросах определения налоговой базы на уровне административно-территориального образования, т.к. установление дополнительных налоговых льгот и т.д. может привести к искажениям в размещении ресурсов между административно-территориальными образованиями. В случае если местные органы власти не вправе оказывать влияние на ставки налогов, они не в состоянии изменить уровень оказываемых государственных услуг в соответствии с региональными предпочтениями. В некоторых странах доходы субнациональных бюджетов формируются в основном за счет налогов, взимаемых по ставкам, установленным центральным правительством (например, такие страны с развитой системой разделения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, как Португалия и Германия), или налогов, для которых верхние пределы ставок ограничены общенациональным законодательством.
Важность вопроса о фискальной автономии субнациональных органов власти напрямую зависит от их предполагаемой роли в экономической системе государства. В случае если экономическая роль административно-территориальных образований сводится к практическому осуществлению политики, разработанной на высших уровнях власти, нет необходимости в предоставлении им широкой фискальной автономии. Если же, напротив, ожидается, что субнациональные органы власти будут осуществлять собственные расходные программы, а также независимо определять объем и качество оказываемых на соответствующем уровне государственных услуг, то их неспособность изменять налоговые ставки, а, следовательно, и объем бюджетных доходов, является серьезной проблемой, возникающей в результате несоответствия ожиданий, потребностей и пожеланий населения фактическим доходным возможностям властей.
Основные аргументы против предоставления широкой фискальной автономии субнациональным органам власти основываются на повышении риска возникновения межмуниципальных диспропорций в экономическом развитии, а также в ослаблении контроля за макроэкономической ситуацией в стране со стороны центрального правительства. Простота администрирования, а также экономия на масштабах налогового администрирования также входят в число аргументов сторонников централизованных налоговых систем.
Важность проблемы выбора между централизованной и децентрализованной системами регулирования налогообложения обусловливается также и тем, что, как подчеркивает Ричард Масгрэйв, нельзя утверждать, что бремя налога, введенного на национальном уровне, эквивалентно бремени налога, введенного на субнациональном уровне с предоставлением права субнациональным властями изменять налоговую ставку. Аналогично – воздействие на эффективность и равенство налогов, регулируемых различными уровнями власти, будет отличаться друг от друга.
Изучение международного опыта построения вертикальной структуры налоговых полномочий показывает, что не существует доминирующей стратегии закрепления тех или иных доходных полномочий за определенными уровнями государственной власти.
Приведенные положения означают, что, во-первых, распределение налоговых полномочий оказывается в сильной зависимости от распределения расходных обязательств, а во-вторых, – реальная проблема распределения налоговых полномочий заключается не в передаче на субнациональный уровень права вводить или отменять налоги, полностью определять налоговую базу и т.д., а в передаче субнациональным властям права принимать решения в пределах, установленных национальным законодательством.
- Литература:
- Аткинсон Э.Б. , Стиглиц Дж. Э. Лекции по экономической теории государственного сектора: учебник / пер. с англ. под ред. Л.Л. Любимова. – М.: Аспект-Пресс, 1995. – 832 с.
- Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: основы теории государственных финансов: учебник / Л.И. Якобсон. – Москва: Наука, 1995. – 276 с.
- Циммерманн X. Муниципальные финансы: учебник / пер. с нем. — М.: Издательство «Дело и Сервис»., 2003. — 352 с.
