В данной статье исследуются особенности нормотворчества органов местного самоуправления, анализируются пробелы в законодательстве и предлагаются рекомендации по совершенствованию законодательства.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, нормотворчество, законотворчество.
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя России, а также форму осуществления народовластия. Но реализация какой-либо формы власти возможно лишь в том случае, когда нормативно-правовые акты приняты компетентными органами.
Под муниципальным (местным) нормотворчеством понимается осуществляемая в определенном, установленном уставом муниципального образования и иными нормативными актами органов и должностных лиц местного самоуправления процессуальном порядке деятельность по созданию, изменению и дополнению общеобязательных правил поведения по предметам местного значения.
В свою очередь, следует отметить, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2], не совсем достаточно, как нам представляется, раскрывает понятия «правотворчество» и «нормотворчество», и если проанализировать нормы рассматриваемого закона, то можно обратить внимание, то зачастую используются термины «правотворческая инициатива», «муниципальные правовые акты».
Также, в рамках анализируемого аспекта необходимо отметить, что при решении вопросов, так скажем местного значения, субъекты, реализующие их, наделены правом принимать правовые акты как нормативно-правового, так и правоприменительного (индивидуального) характера, а в собственно систему муниципальных нормативно-правовых актов входят следующие:
а) устав муниципального образования, нормативно-правовые акты, принятые на местном референдуме;
б) нормативноправовые и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
в) правовые акты главы Муниципального образования, включая постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и управомоченных (должностных) лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования [3].
Интересной, на наш взгляд, представляется мнение ученого юриста, отмечающего в своих научных работах, что в России муниципально-правовые акты могут быть подразделены в зависимости от субъекта, их принимающего, т. е. на принимаемые органами местного самоуправления и непосредственно населением, и их, соответственно, можно условно подразделить еще и на подгруппы, а именно: а) уставы муниципальных образований; б)нормативно-правовые акты выборных и представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а равно и иных управомоченных (должностных) лиц местного самоуправления; 3) акты муниципальных образований различного характера [4].
Одна из основных задач, которая стоит перед любым нормотворческим органом — это обязанность издавать конкретные, своевременные, а главное — эффективные нормативно-правовые акты. В юридической литературе специфике, качеству и эффективности муниципального нормотворчества посвящены многие работы ученых и я считаю, что это еще не предел, поскольку существует множество мнений по данному вопросу, а муниципальное право, в свою очередь, продолжает активно развиваться.
Существует множество проблем, связанных с нормотворчеством органов местного самоуправления, на которые так часто обращают внимание многие научные деятели: несоответствие нормативно-правовых актов действующему законодательству; не соблюдение правил юридической техники; превышение органами местного самоуправления своих полномочий; нарушение бюджетного законодательства о налогах и сборах; несоблюдение порядка принятия или формы нормативного правового акта (издание акта в иной форме, чем предусматривает Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления») и другие. В своей работе я рассмотрю лишь некоторые из выше названных проблем.
Важнейшей проблемой является низкий уровень подготовки и квалификации органов, занимающихся разработкой проектов муниципальных правовых актов. Особенно это касается специалистов, работающих в сельских поселениях. Разумеется, специалист органа местного самоуправления должен не только знать в совершенстве действующее законодательство, но также следить за всеми нововведениями и усовершенствованиями в них. Специалист органа местного самоуправления обязан обладать высочайшей степенью именно юридической квалификации. К сожалению, на практике это не так. Поэтому при издании нормативно-правовых муниципальных актов нередко не соблюдаются критерии юридической техники. В законах или нормативных актах можно наблюдать опечатки, грамматические или орфографические ошибки, несоблюдении нумерации в статьях. Для того чтобы решить данную проблему необходимо повышать уровень квалификации сотрудников органов местного самоуправления. Можно организовывать различные совместные семинары, практикумы, на которых будут рассматриваться актуальные проблемы, связанные с нормотворчеством местного самоуправления и искать их решение. Также необходимо как можно чаще отправлять сотрудников органов местного самоуправления на курсы повышения квалификации. Более того, я считаю немало важным мотивировать работников органов местного самоуправления для их развития и повышения уровня их специализированной подготовки. Поощрять их работу, их стремление стать более квалифицированными специалистами в данной области. Также, я считаю, что необходимо сформировать единую информационную автоматизированную систему, которая поможет и сотрудникам органов местного самоуправления, и гражданам иметь полное представление о муниципальном нормотворчестве.
Особое внимание в данном нормотворчестве принадлежит уставу муниципального образования. Как правило, устав содержит в себе нормы, касающиеся организации местного самоуправления, а также реестр основных актов местного самоуправления, которые подлежат принятию представительным органом и главой муниципального образования, включая порядок их подготовки, принятия, изменения и отмены. Федеральным законодателем установлена обязательная государственная регистрация уставов. Это позволяет, во-первых, придать уставу статус официального документа; во-вторых, осуществляется проверка положений устава на соответствие Конституции Российской Федерации [1], федеральным законам и законам субъекта Российской Федерации; в-третьих, государственная регистрация включает проведение антикоррупционной экспертизы акта, что позволяет обеспечить его законность. Несмотря на то, что имеется законодательно закрепленный порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований, на практике возникают проблемы, которые связаны с противоречием норм федеральных законов. Наличие пробелов в законе усложняют реализацию законодательных предписаний и оказывают негативное влияние на развитие общественных отношений в сфере местного самоуправления.
Важнейшими проблемами приведения уставов муниципального образования в соответствие с федеральным законодательством являются:
1) Вследствие стремительных изменений федерального законодательства по вопросам местного самоуправления не представляется возможным приведения устава в соответствие вносимым изменениям. Федеральным законом от 28.12.2016 года № 494-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» были внесены изменения, согласно которым срок приведения устава муниципального образования в соответствие с федеральным законодательством, не может превышать шести месяцев.
2) Немаловажной причиной является отсутствие специалистов с юридическим образованием при подготовке актов, предоставляемых для государственной регистрации. Практика показывает, что многие работники администрации не имеют достаточных знаний для подготовки грамотных уставов муниципальных образований. Часто совершаются орфографические, грамматические ошибки, допускаются опечатки в тексте акта, имеются внутренние противоречия.
3) Существенные финансовые расходы, которые муниципальные образования несут вследствие внесений изменений в уставы муниципальных образований также влияют на процесс приведения устава в надлежащее состояние. Публикация проекта устава, акта о внесении изменений наносит серьезный удар по бюджету муниципального образования.
4) Несовершенство федерального законодательства, сложность и нечеткость его формулировок, наличие пробелов и коллизий.
Итак, муниципальное нормотворчество — это сложный процесс по выработке, рассмотрению, принятию, изменению или отмене нормативно-правового акта муниципального образования, который требует особого внимания и квалифицированных специалистов в данной области. Однако, чтобы таких специалистов стало больше, нужна хорошая мотивация и большее количество заинтересованных лиц, которые стремятся решить данные проблемы. Содержание законотворческой деятельности в муниципальных образованиях крайне нуждается в конкретизированной регламентации, включающей в себя: прогнозирование, планирование, законотворческих проектов, подготовку нормотворческих актов, научную экспертизу проектов различного характера, рассмотрение и принятие нормотворческих актов, а равно и оценку эффективности (продуктивности) нормативно-правовых актов в муниципальном образовании, и в связи, с чем целесообразно предложить в обязательном порядке на уровне субъекта РФ модельный закон о нормотворческом процессе, в котором конкретизировалась каждая стадия законотворчества.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ».- 2014. — № 31.- 8 апреля.
- Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2019) // Российская газета. — 2003. — 8 октября.
- Аминов И. Р. Анализ современного состояния правового регулирования органов местного самоуправления в России Вестник Уфимского юридического института МВД России. 2018. № 1 (79). С. 28–35.
- Тимофеев Н., С Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений / Н. С Тимофеев. — М.: Высшая школа, 2018. — C.52.
