Проблемы привлечения к административной ответственности в сфере ЖКХ



Ключевые слова: РФ, услуга, общее имущество, административная ответственность, управляющая компания, Российская Федерация

Актуальность темы данной статьи обусловлена тем, что область жилищно-коммунального хозяйства находится на стыке различных отраслей права. В ходе использование жилищно-коммунального хозяйства (далее — ЖКХ) применяются нормы Жилищного кодекса Российской Федерации 2 (далее — ЖК РФ), Гражданского кодекса Российской Федерации 1 (далее — ГК РФ), Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях 3, (далее — КоАП РФ), а также различные подзаконные нормативные акты, которые регулируют предоставление коммунальных услуг населению. По этой причине правонарушения в данной сфере касается нескольких областей общественных отношений. Кроме того, значимость рассмотрение вопросов о привлечении к административной ответственности за правонарушения в сфере ЖКХ, обусловлена ростом числа данных правонарушений. Нарушения в сфере ЖКХ имеют массовый и зачастую явный характер.

В действующем КоАП РФ отсутствует глава, которая регулирует меры ответственности за правонарушения в области ЖКХ. По этой причине контролирующие органы квалифицируют имеющиеся нарушения согласно тем статьям КоАП РФ, по которым они имеют полномочия возбуждать дела об административных правонарушениях.

В различных главах КоАП РФ имеются нормы, которые применяется при нарушениях в области ЖКХ. Можно выделить несколько групп: правонарушения в сфере охраны собственности, нарушения в сфере предпринимательской деятельности, нарушения в сфере охраны окружающей среды и природопользования, нарушение посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность, нарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность.

Контролирующие органы имеют право привлечь потенциального нарушителя за одно и то же правонарушение, по разным статьям КоАП РФ. К примеру, если будет выявлена подача воды, которая не соответствует санитарно-эпидемиологическим требованиям, то это нарушение можно квалифицировать как по статье 6.5 КоАП РФ (то есть нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде), так и по статье 7.23 (то есть, нарушение нормативов обеспечения населения коммунальными услугами) либо по части 2 статьи 14.43 — оказание населению услуг с нарушением требований технических регламентов и санитарных правил.

Перечисленные составы имеют различные сроки давности привлечения к административной ответственности, а также различные субъекты имеют право осуществлять такое привлечение.

На практике наиболее часто применяется статья 14.4 КоАП РФ. Согласно судебной практике правонарушения неправильно квалифицируются контролирующими органами. При обжаловании постановлений о привлечении управляющих компаний, а также поставщиков коммунальных услуг по данной статье, возникает вопрос о необходимости разграничение областей применения ст.14.4 и ст.7.23 КоАП РФ. Наиболее часто встречаются правонарушения, которые состоят в перебоях с поставкой коммунальных услуг либо оказание услуг ненадлежащего качества.

Полагаем, что управляющие компании и поставщики коммунальных ресурсов, осуществляют предпринимательскую деятельность путём оказания услуг населению. Согласно п.31 Правил предоставления коммунальных услуг населению 5, поставщик обязан оказывать услуги надлежащего качества. Более детально требования к качеству предоставляемых услуг закреплены в ГОСТах и СанПинах. В связи с тем, что оказываемые услуги не отвечают требованиям, которые закреплены государственными стандартами, то можно говорить о наличии состава правонарушения, который предусмотрен в ч.1 ст.14.43 КоАП РФ.

В практике имеется противоположная точка зрения, согласно которой деятельность в сфере оказания коммунальных услуг населению регулируется нормами ЖК РФ и вышеуказанными Правилами предоставления коммунальных услуг населению. Согласно этим Правилам коммунальными услугами является «деятельность исполнителя по подаче потребителям любого коммунального ресурса в отдельности или два и более из них в любом сочетании с целью обеспечения благоприятных и безопасных условий использования жилых, нежилых помещений, общего имущества в многоквартирном доме <…>, а также земельных участков и расположенных на них жилых домов (домовладений)» 5.

В соответствии с п.2 указанных выше Правил в качестве исполнителя коммунальных услуг признаётся юридическое лицо (любой организационно-правовой формы) или индивидуальный предприниматель, которые предоставляют коммунальные услуги, а также производят или приобретают коммунальные ресурсы и отвечают за обслуживание внутридомовых инженерных систем, с применением которых потребителю и предоставляются такие коммунальные услуги. В качестве исполнителя выступает управляющая организация, ТСЖ, ЖСК либо иной потребительский кооператив, которые производят или приобретают коммунальные ресурсы.

Правилами № 354 регламентированы отношения, имеющиеся между исполнителями коммунальных услуг и потребителями. Ответственность для этих субъектов предусмотрена ст. 7.23 КоАП РФ. Она является специальной относительно ч. 1 ст.14.43 КоАП РФ. Таким образом, имеется вопрос при разграничении областей использования ст.7.23 и ст.14.4 КоАП РФ. Например, в практике есть различные точки зрения о том, как правильно следует квалифицировать правонарушение, состоящее в подаче воды, температура которой в местах водозабора имеет отличия от нормативов, закреплённых СанПиН 2.1.4.1074–1.

На основании материалов судебной практики 6 можно сделать вывод, что привлечение вышеуказанных субъектов по статье 14.4 КоАП РФ является неверной.

В качестве аргумента защиты правильности привлечения по ст.7.23 КоАП РФ является отсылка к тому, что привлекаемое лицо не представляется субъектом правонарушения, так как не является исполнителем согласно вышеуказанным Правилам. На основании материалов судебной практики можно выявить такой подход: в связи с тем, что между жильцами и управляющей компанией заключён договор, то управляющая компания является исполнителем коммунальных услуг. Согласно ст.7.23 КоАП РФ субъектом правонарушения является и исполнитель и ресурсоснабжающая организация. Следовательно, в случае подтверждения того, что именно действие (бездействие) ресурсоснабжающей организации стали причиной правонарушения, состоящего в ненадлежащем предоставлении услуги в не соответствующем объёме или качестве, именно организацию следует привлекать по ст.7.23 КоАП РФ.

Интересным представляется вопрос о разграничении сфер ответственности между управляющей компанией (или ТСЖ) и ресурсоснабжающей организацией. Сфера ответственности управляющей компании либо ТСЖ начинается там, где это предусмотрено эксплуатационными характеристиками жилого строения. Обычно сфере ответственности начинается с места подсоединения общедомовых приборов учёта к инженерным сетям. От места присоединения таких приборов учёта и далее сфера ответственности принадлежит ресурсоснабжающей организации. В связи с этим, если будет выявлено, что предоставляемый ресурс не отвечает требованиям в соответствии с приборами общедомового учёта, это может быть основанием для освобождения управляющей компании либо ТСЖ ответственности.

Необходимо отметить, что доказывание соответствия показателей приборов общедомового учёта закреплённым законодательству требованиям, возложено на контролирующие органы. Именно поэтому, в тех случаях, когда при проведении проверки жилищной инспекцией не были отражены показания этих приборов в акте проверки либо в протоколе, а также, если протокол не соответствует требованиям, указанным в ст.28.2 КоАП РФ, то это может быть основанием для признания судом того, что наличие объективной стороны административного правонарушения не доказано.

Далее рассмотрим коллизию норм, которые регламентируют обязанность по содержанию имущества многоквартирного дома.

Так, данная обязанность урегулирована в гражданском, и в жилищном законодательстве. В соответствии со ст. 210 ГК РФ именно собственник несёт ответственность за содержание общедомового имущества, также в ст.158 ЖК РФ бремя содержания общего имущества возложено на собственников жилых помещений.

Чтобы в договор были включены пункты о проведении работ и услуг, направленных на содержание общего имущества в многоквартирном доме необходимо решение общего собрания собственников помещений. Данное положение закреплено в ст.ст. 44, 46, 158 ЖК РФ. На основании положений письма Министерства регионального развития Российской Федерации от 14.10.2008 № 26084-СК/14, если решение собрания не будет, то управляющая организация не имеет права производить такие работы (услуги), также не может нести ответственность за невыполнение этих работ (услуг).

На практике во многих домах собрания не производится, либо на них не решается вопрос о необходимости осуществления ремонта, не оплачивается его проведение, а также принимается решение о том, что нет необходимости производить текущий ремонт дома.

Однако необходимо рассмотреть положение п.2 ст.161 ЖК РФ. В данной норме говорится о том, что обязанность оказывать услуги по содержанию общего имущества возложена на соответствующую управляющую организацию, согласно заключённому договору. В соответствии с Правилами содержания 4, обязанность по содержанию общего имущества возлагается на управляющую организацию путём заключения с ней договора. Управляющие организации несут ответственность перед собственниками помещений, если они нарушают свои обязательства в области поддержания надлежащего состояния общего имущества (п.42).

Большую роль при разрешении вопросов, возникающих при определении мер ответственности за состояние общедомового имущества играет Постановление Президиума ВАС РФ от 29.09.2010 № ВАС 6464/10 7. Согласно данному Постановлению, текущие, неотложные, обязательные сезонные работы и услуги полагается предусмотренными в договоре на основании норм о содержании дома как объекта, и должны быть произведены управляющими компаниями, независимо от того поименованные они в конкретном договоре или в решении общего собрания собственников, или нет.

Итак, если применяются ст. ст. 14.7, 14.8 КоАП РФ, то возникает проблема субъекта конкретного правонарушения. В связи с этим возникает вопрос о том, допустимо ли привлекать к ответственности товарищество собственников жилья, которое не является коммерческой организацией. Однако на основании современной судебной практики, можно заметить, что данный довод не принимается во внимание. Обычно суду достаточно установления того, является ли привлекаемое ТСЖ исполнителем, согласно смыслу Правил оказания коммунальных услуг.

На основании анализа действующего законодательства и правоприменительной практики в сфере привлечения к административной ответственности по причине совершения правонарушения в области ЖКХ, можно сделать вывод, что верная квалификация нарушений должна производиться на основании статьи 7.22 7.23 КоАП РФ. Согласно законодательству, органом, который уполномочен осуществлять привлечение к административной ответственности по данным статьям, является Жилищная инспекция. Многие суды не подходят к вопросу о субъектном составе с точки зрения норм закона. Но этот аспект играет большую роль по делам о привлечении к административной ответственности при доказывании конкретных юридически значимых обстоятельств.

Литература:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30 нояб. 1994 г. № 251-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 21 окт. 1994 г.: ввод. Федер. законом Рос. Федерации от 30 нояб. 1994 г. № 52-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1994. — № 32, ст. 3301.
2. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 22 дек. 2004 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 24 дек. 2004 г. // Рос. газ. — 2005. — № 1. — 12 янв.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 20 дек. 2001 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 26 дек. 2001 г. // Рос. газ. — 2001. — № 256, 31 дек.
4. Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме и правил изменения размера платы за содержание жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность: утв. постановление Правительства РФ от 13.08.2006 № 491: в ред. Постановления Правительства Рос. Федерации от 15.12.2018 № 1572 // Рос. газ. — 2006. — № 184. — 22 авг.
5. О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов: утв. Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 № 354: в ред. Постановления Правительства Рос. Федерации от 23.02.2019 N 184 // Рос. газ. — 2011. — № 116. — 01 июня.
6. Постановление Верховного Суда РФ от 14.09.2016 № 302-АД16–11191 по делу № А78–929/2016. [Электронный ресурс]: Документ опубликован не был. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Постановление Президиума ВАС РФ от 29.09.2010 № 6464/10 по делу № А08–4962/2009–27 // Вестник ВАС РФ. 2010. № 12.