При определении правового статуса субъектов Российской Федерации прочно закрепилось понятие «сложносоставного» или «сложноустроенного» субъекта. Это такие субъекты, в состав которых входят автономные округа. Они отличаются особой конституционно-правовой природой и наделены особым статусом.
Так, с одной стороны, в статье 5 Конституции Российской Федерации закреплено равноправие субъектов, входящих в ее состав (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов), как между собой, так и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, а с другой стороны, в соответствии с частью 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области [1]. То есть автономные округа входят в состав Российской Федерации как самостоятельные субъекты, так и через области, составными частями которых они являются.
До 2000-х годов таких субъектов было семь. После объединения края (области) с входящими в их состав автономными округами «сложносоставных» субъектов осталось два. В настоящее время только Архангельская область имеет в своем составе Ненецкий автономный округ и Тюменская область — Ханты-Мансийский автономный округ — Югру и Ямало-Ненецкий автономный округ.
Несмотря на то, что данные субъекты существуют достаточно долгое время, проблема юридического оформления их взаимоотношений остается до сих пор актуальной. Неурегулированность данных отношений можно проследить в Основных законах этих трех субъектов. Так, в Уставе Тюменской области [3] целая глава посвящена отношениям с автономными округами, в Уставе Ханты-Мансийского автономного округа — Югры [4] также содержатся нормы, регулирующие данные отношения. Однако Устав Ямало-Ненецкого автономного округа [5] подобных норм не содержит.
С целью таких противоречий законодательные органы трех субъектов обратились в Конституционный Суд Российской Федерации с просьбой разъяснения конституционного положения и правовых последствиях вхождениях автономных округов в состав области. Конституционным Судом Российской Федерации 14 июля 1997 года было вынесено Постановление «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» № 12-П, в котором говорилось, что «входящий» означает признание Конституцией Российской Федерации существующего до ее вступления в силу положения, согласно которому автономные округа, не оформившие изменения своего статуса, по-прежнему входят в состав соответствующей области. Вхождение автономного округа в область означает также признание населения округа составной частью населения области [6]. Таким образом Постановление Конституционного Суда не решило проблему юридического оформления взаимоотношений автономных округов и области.
Н. М. Добрынин с своей работе «Проблемы правового обеспечения взаимоотношений Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа» [10] полагает, что развитие отношений области и входящих в ее состав автономных округов должно происходить в следующем направлении:
- вначале непосредственное и добровольное взаимодействие равноправных субъектов Федерации в регионе, оформленное в виде отдельных положений их уставов, специальных законов и трехсторонних договоров;
- далее заключение четырехсторонних договоров с Российской Федерацией по предметам ее совместного ведения и субъектов Федерации;
- и наконец, федеральный закон, в котором фиксируются добровольно созданные на региональном и федеральном уровнях отношения между партнерами по региональной власти.
Так, 27 сентября 1995 г. Главами администрации Тюменской области Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа был подписан рамочный договор об отношениях между исполнительными органами власти трех субъектов Российской Федерации [7]. Этот договор послужил юридической основой для урегулирования отношений межу областью и автономными округами, не разграничивая их полномочий и не ущемляя взаимные права.
В дальнейшем практика договорных отношений Тюменской области, Ханты — Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа получила успешное развитие.
С принятием новой редакции Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с 1 января 2005 года полномочия по предметам совместного ведения, исполняемые органами государственной власти автономных округов, передавались в ведение органов государственной власти области, если иное не установлено Федеральным законом или договором между органами власти области и автономного округа [2].
В рамках положений данного Федерального закона 9 июля 2004 года был заключен Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа [8]. Договор вступил в силу со дня подписания Сторонами, действовал по 31 декабря 2010 года и пролонгирован до 2015 года, 2020 года, а 4 июля 2018 года действие данного Договора пролонгировано до 2025 года.
Статьей 1 Договора было установлено, что с 1 января 2005 года органы власти автономных округов самостоятельно и в полном объеме осуществляют государственные полномочия по предметам совместного ведения на своих территориях.
Статьей 2 Договора было предусмотрено, что органы власти Тюменской области разрабатывают концепцию развития региона с учетом основных направлений стратегического развития автономных округов и реализуют областные программы по 11 направлениям, среди которых:
− социальная поддержка отдельных категорий населения в рамках внутриобластных миграционных процессов, а также оказания услуг всему населению Тюменской области, в том числе населению Ханты-Мансийского автономного округа Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа в областных организациях социальной направленности;
− строительство, реконструкция, ремонт и эксплуатация дорог регионального значения;
− организация и осуществление проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, имеющих региональное значение;
− создание и обеспечение охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения;
− организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом, в том числе путем поддержки транспортных организаций (в части маршрутов, соединяющих южные и северные районы области) и др.
В связи с этим Правительством Тюменской области на основе предложений Правительства Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа разработана «государственная программа по реализации договора между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа «Сотрудничество» [9].
Анализируя данные факты, можно сделать вывод, что Договор между Тюменской областью, Ханты-Мансийским автономным округом — Югрой и Ямало-Ненецким автономным округом направлен лишь на решение социально-экономических вопросов, проблема же разграничения полномочий между органами государственной власти области и автономных округов остается нерешенной до настоящего времени. И это осложняет функционирование органов государственной власти как области, так автономных округов. По этой причине конституционное законодательство Российской Федерации нуждается в корректировке.
Литература:
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. Федеральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 2016 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1999. — № 42. — Ст. 5005.
3. Устав Тюменской области от 30 июня 1995 г. № 6 // Тюменские известия. 1995. 10 июля.
4. Устав (Основной закон) Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 26 апреля 1995 г. № 4-оз // Новости Югры. 1995. 4 мая.
5. Устав (Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа от 28 декабря 1998 г. № 56-ЗАО // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа 1998. № 10/1.
6. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» // Российская газета. 1997. 22 июля.
7. Постановление Тюменской областной Думы от 29 ноября 1995 г. № 137 «О протоколе согласия совета Дум «О Договоре об отношениях органов исполнительной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа» от 02 ноября 1995 г. № 12» // Вестник Тюменской областной Думы. 1995. № 10.
8. О Договоре между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 18 октября 2004 г. № 38-ЗАО // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 2004. № 6/1.
9. Постановление Правительства Тюменской области от 30 декабря 2014 г. № 705-П «Об утверждении государственной программы по реализации договора между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа «Сотрудничество» // Официальный интернет-портал правовой информации. Государственная система правовой информации. URL: http://publication.pravo.gov.ru/File/GetFile/7200201501040039?type=pdf.
10. Добрынин Н. М. Проблемы правового обеспечения взаимоотношений Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа: монография. Тюмень. Изд. Тюменского государственного университета, 1997. 168 с.
