В настоящей статье освещается двойственная правовая природа Центрального банка РФ. Анализируются теоретические подходы и нормативно-правовая база, закрепляющая полномочия и функции Банка России. Рассматриваются позиции Конституционного суда РФ.
Ключевые слова: Центральный банк, Банк России, юридическое лицо, государственная власть, орган государственной власти, организационно-правовая форма.
На пути экономического развития любой страны возникает момент, когда регулирование отношений лишь привычными административно-правовыми нормами уже не представляется возможным.
Рыночные отношения предполагают наличие широкой свободы в распоряжении частным капиталом, диспозитивности в выборе механизмов его реализации, что обеспечивается наличием сети коммерческих банков, однако, для претворения в жизнь общегосударственных интересов необходим своеобразный «банк государства». Наличие системы контроля за деятельностью кредитных учреждений представляет публичный интерес, так как это позволит поддерживать стабильность финансовой системы с помощью механизмов государства, позволит создать благоприятные условия для течения гражданского оборота.
Для государственного регулирования требуется выделение особого института из числа банков, что является началом формирования двухуровневой системы во главе с Центральным банком, осуществляющим функцию посредника между государством и другими коммерческими банками.
Получается, что Центральный банк имеет сложную природу, так как это субъект гражданского оборота, наделенный властными полномочиями для реализации государственного влияния на сектор коммерческих банков, осуществляющий денежную и кредитную политику, сочетая административные и диспозитивные инструменты, закрепленные за ним законодательством.
В условиях всемирной глобализации и активной интеграции Российской Федерации в мировую экономическую систему важной является правовая определенность участников гражданского оборота, в частности, Центрального банка, ибо это выступает одним из факторов инвестиционной привлекательности страны.
Главной причиной создания какого-либо института является необходимость решения проблем, стоящих перед государством, что и становится целью деятельности, создаваемого звена механизма. Центральный банк создан для решения общегосударственных и общебанковских задач, обеспечения согласования интересов всех участников банковских отношений.
Основу нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность Центрального банка, составляют Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10.07.2002 N 86-ФЗ.
Статья 75 Конституции Российской Федерации устанавливает особый конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации, определяет его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (часть 1) и в качестве основной функции — защита и обеспечение устойчивости рубля (часть 2).
Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10.07.2002 N 86-ФЗ закрепляет статус, цели деятельности, функции и полномочия Банка России.
В соответствии со статьей 3 целями деятельности Банка России являются: защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы; развитие финансового рынка Российской Федерации; обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации.
Статья 1, указанного выше закона, определяет Центральный банк в качестве юридического лица. Определение юридического лица приведено в статье 48 Гражданского кодекса Российской Федерации: «Юридическим лицом признается организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде».
Получается, что Банк России наделен особым конституционно-правовым статусом, но в тоже время является юридическим лицом, подпадает под действие Гражданского кодекса и должен выступать в гражданском обороте наравне с другими участниками.
Статья 4 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» наделяет его публично-правовыми функциями, такими как разработка и проведение единой государственной денежно-кредитной политики, разработка и проведение политики развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации.
Но Федеральный закон и не лишает его частноправовых функций, как реализация операций на открытом рынке, статья 39. Наблюдается противоречие между закреплением его статуса как юридического лица в Гражданском кодексе и выполнением публично-правовых полномочий.
Эта проблема и порождает большое количество дискуссий в научной литературе. Далее рассмотрим некоторые существующие точки зрения.
Ефимова Л. Г. считает, что Центральный банк — это орган государственного управления специальной компетенции, так как не попадает в систему разделения властей по Конституции, но имеет властные полномочия по отношению к другим участникам оборота [1, c. 20].
По мнению Г. А. Тосуняна и А. Ю. Викулина, Центральный банк РФ является федеральным органом государственной власти, который не входит в систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти и осуществляет свои полномочия независимо от них. Компетенция Банка России по управлению кредитной системой названа авторами «четвертой властью», которая существует наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью [2, c. 10].
Тяжело согласиться с таким утверждением, так как оно противоречит статье 10 Конституции Российской Федерации.
С. А. Авакьян отмечает, что Банк России является органом государственной власти. Он и государственная банковская система в целом названы автором «банковской властью». Центральный банк РФ является органом государственного управления, который не входит в систему органов исполнительной власти [3, c. 28].
Таким образом, авторы сходятся во мнение, что Центральный банк является больше органом государственной власти, нежели простым юридическим лицом с властными полномочиями.
В подтверждение этой позиции стоит обратить внимание на формулировку части 2 статьи 1 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», которая гласит, что функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Получается, что при конструкции «от других федеральных органов», законодатель ставит Банк России в один ряд с государственными органами и признает ведущее государственное начало в нем.
Если обратиться к судебной практике, то интересным примером определения природы Центрального банка служит Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 03.07.2001 г. № 10-П, в котором содержится следующий вывод: «В отличие от Центрального банка Российской Федерации — органа банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций (статья 55 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)") Агентство не отнесено к органам государственной власти, а потому не может быть признано надлежащим субъектом продления моратория».
Немаловажным является и определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. N 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»».
П. 2 гласит: «Статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерации, в статье 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (часть 1) и в качестве основной функции — защита и обеспечение устойчивости рубля (часть 2). Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения».
П. 3 содержит: «Применяемые к кредитной организации принудительные меры воздействия оформляются в виде предписания, т. е. в виде акта, носящего административно-властный характер».
В дополнение к вышеизложенному ст. 7 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» отмечает возможность издания в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.
Официальные разъяснения Банка России обязательны к исполнению всеми субъектами, на которых распространяет свою силу нормативный правовой акт, по вопросам применения которого издано официальное разъяснение Банка России [4].
Анализ теоретических взглядов и нормативно-правовой базы подтверждает двойственность юридической природы статуса Центрального банка. В научной литературе нет единого подхода к определению его организационно-правовой формы, а законодатель четко не сформулировал положение среди других органов государственной власти.
Полномочия Банка России позволяют ему отлично чувствовать себя в гражданском обороте в качестве юридического лица, реализуя гражданскую правосубъектность путем осуществления банковских операций и иных сделок, а система мер воздействия на кредитные организации и надзор за их деятельностью, обязательность исполнения нормативных актов для федеральных органов государственной власти наделяет возможностью участия в публичных правоотношениях.
Таким образом, закрепление за Банком России только статуса юридического лица не наделяет его дополнительными качествами, присущими ему в силу закона, но позволяет вступать в гражданские правоотношения. В то же время функции Банка России требуют придания ему статуса юридического лица публичного права, что отражало бы его специфические свойства в сфере публичных правоотношений.
Решить вопрос с правовым статусом Центрального банка можно путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон от 10.07.2002 N 86-ФЗ (ред. от 19.02.2018) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», подведя его организационно-правовую форму под перечень, закрепленный в Гражданском кодексе с возможной потерей особенностей правового положения.
Другим вариантом будет закрепление в Гражданском кодексе новой организационно-правовой формы, отражающей всю специфику и уникальность Центрального банка, например, «публично-правовая корпорация», являющаяся юридическим лицом, обладающая обособленным имуществом, которое при этом остается государственной собственностью. Такое юридическое лицо должно обладать специальной правоспособностью, а правовой статус определяться на основе Федерального закона.
Литература:
- Ефимова Л. Г. Особенности правового положения Центрального банка Российской Федерации // Правовое регулирование банковской деятельности. М.: ЮрИнформ, 1997. С. 20.
- Тосунян Г. А., Викулин А. Ю. К вопросу о статусе Банка России // Деньги и кредит. 1998. N 9. С. 10–13.
- Авакьян С. А. О конституционных основах статуса Банка России. Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации. / Отв. ред. П. Д. Баренбойм. М.: Юридический дом «Юстицинформ», 2000. С. 28–31.
- Положение Центрального банка РФ от 18 июля 2000 г. N 115-П «О порядке подготовки и вступления в силу официальных разъяснений Банка России».
