Центральный банк Российской Федерации является важнейшим элементом денежно-кредитной и банковской системы нашей страны. Юридический статус Банка России закреплен Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом № 86-ФЗ от 10.07.2002 «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Вместе с тем, правовое положение Центробанка в системе государственных органов публичного права законодательно не определяется однозначно. В настоящей статье автор, анализируя действующее российское законодательство и обобщая доктринальные положения, пытается определить правовой статус Центрального банка Российской Федерации в системе субъектов публично-финансовой деятельности и публичного права в целом. Автор приходит к выводу, что Банк России можно определить как особый публично-правовой институт, не являющийся органом государственной власти, но вместе с тем наделенный государственно-властными полномочиями для осуществления возложенных на него функций.
Ключевые слова: Центральный банк Российской Федерации, правовое положение, правовой статус, Центробанк, Банк России.
В современных условиях особое место в системе субъектов, осуществляющих публично-финансовую деятельность, занимает Центральный банк Российской Федерации (далее — ЦБ РФ, Центробанк).
В науке отечественного финансового права не сложилось единой концепции к определению правовой природы ЦБ РФ как главной финансовой структуры нашей страны. Банк России реализует государственную политику в денежно-кредитной и банковской сферах, и, не являясь органом государственной власти, наделен государственно-властными полномочиями; правовое положение главного Банка страны как субъекта публично-финансовой деятельности характеризует и тот факт, что Банк России — это юридическое лицо, которое может заключать сделки с государством, коммерческими банками. В связи с этим дискуссионным является сам конституционный статус Центробанка, его место в системе органов государственной власти. В теории публичного права выработано несколько основных подходов к пониманию юридической сущности главного Банка страны, согласно которым Центральный банк Российской Федерации определяется как:
1) орган исполнительной власти Российской Федерации;
2) государственный орган, не интегрированный в систему органов исполнительной власти;
3) особый публично-правовой институт.
Дискуссию, не перестающую быть актуальной, порождают коллизии в законодательном регулировании центрального субъекта банковской системы. Юридический статус ЦБ РФ определяется Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, прежде всего, Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Особого внимания в данном аспекте заслуживает статья 71 Основного закона нашей страны [1], закрепляющая предмет ведения Российской Федерации. Сопоставляя данное положение с целями деятельности и функциями Центрального банка России, изложенными в статьях 3, 4 ФЗ «О ЦБ РФ (Банке России)» [2], сторонники первого подхода к определению юридической сущности Центробанка приходят к выводу, что главный Банк страны относится к системе органов государственной власти, а именно к исполнительной ветви власти, поскольку ЦБ РФ выполняет следующие основные функции: осуществляет эмиссию (выпуск в обращение наличных денег); регулирует кредитную эмиссию (выпуск в обращение безналичных денег); регулирует валютные отношения; кредитует правительство страны и банковскую систему; сохраняет и регулирует золотовалютные резервы страны; осуществляет банковский надзор за учреждениями кредитной системы и регулирует их деятельность; осуществляет надзорную функцию в национальной платежной системе; осуществляет денежно-кредитную политику.
Также авторы, придерживающиеся данной позиции, исходят из буквального толкования положений части 2 статьи 74 Конституции РФ [1], в соответствии с которой Центробанк реализует свои основные функции «независимо от других органов государственной власти», тем самым еще раз признавая за ЦБ РФ статус органа исполнительной власти. Однако, как представляется, данный вывод противоречит статье 11 Основного закона страны [1], содержащей исчерпывающей перечень органов государственной власти страны, где Центробанк отсутствует.
Согласно второму подходу, Центральный Банк Российской Федерации по своей правовой природе является государственным органом, поскольку осуществляет государственно-властные полномочия, во многом присущие органам исполнительной власти (применение санкций, право на издание в пределах компетенции нормативно-правовых предписаний, обязательных для всех уровней власти и частных субъектов), однако не входит в структуру исполнительной власти.
Дальнейший анализ конституционных положений позволяет прийти к выводу об особенном правовом статусе Центрального банка Российской Федерации как субъекта публично-финансовой деятельности. Статья 75 Конституции Российской Федерации [1]. закрепляет за Центробанком статус особого публично-правового института, осуществляющего свои полномочия на основе принципа независимости: нормой установлено исключительное право ЦБ РФ на осуществление денежной эмиссии и денежного обращения в стране, а основная функция — функция защиты и обеспечения устойчивости рубля, главным банком осуществляется независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
На статус Центробанка как особого публично-правового института неоднократно указывалось в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации. Как отмечено в Определении Конституционного Суда РФ от 15.01.2003 г. № 45-О [3], особый конституционно-правовой статус главного Банка страны проявляется в том, что ЦБ РФ, не являясь органом государственной власти, наделен нормотворческими полномочиями. Центробанк не обладает правом законодательной инициативы, однако наделен государственно-властными полномочиями по изданию актов государственного управления. По вопросам, отнесенным к его компетенции положениями Федерального Закона «О ЦБ РФ (Банке России)», ЦБ РФ издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для всех уровней власти, также для юридических и физических лиц. Помимо этого, проекты федеральных законов и иных нормативно-правовых актов, принимаемые федеральными органами исполнительной власти по вопросам деятельности Центробанка, подлежат обязательному направлению на заключение самому ЦБ РФ.
Анализ данных положений дает основание полагать, что Банк России — институт, занимающий особое место в системе субъектов, осуществляющих публичную финансовую деятельность. Центробанк по своей правовой природе не является органом государственной власти, однако для реализации целей своей деятельности, функций по изданию актов государственного управления главный Банк страны наделяется государственно-властными полномочиями в сфере денежной политики, но в то же время свою деятельности Центральный банк Российской Федерации осуществляет на основании принципа независимости, являющимся важнейшим элементом его юридического статуса. Такой особый статус Банка России, не позволяющий отнести ЦБ РФ ни к одной из представленных ветвей власти, дает основание для выделения в доктрине публичного права негласной четвертой ветви власти — «денежной власти» [4, с. 43] в лице Центрального банка Российской Федерации как главного органа управления в банковской системе страны.
Дискуссию о предмете правового положения Центробанка как субъекта публично-финансовой деятельности порождает и статус Банка России как юридического лица. Законодательно организационно-правовая форма ЦБ РФ как юридического лица не определена, но анализ целей деятельности главного Банка страны позволяет сделать вывод, что ЦБ РФ является некоммерческой организацией, поскольку не ставит своей целью извлечение прибыли. Центробанк является юридическим лицом, поэтому, с одной стороны, выступает в гражданско-правовом обороте как субъект частного права. Однако правоотношения, возникающие между Центральным банком Российской Федерации и иными кредитными и не кредитными организациями, не основаны на равенстве, ЦБ РФ выступает как властный субъект; также Центробанк обслуживает счета бюджетной системы и федеральный государственный долг, в связи с чем в литературе широко распространена позиция о признании за главным Банком страны статуса юридического лица публичного права [5, с. 13], сочетающего в себе черты юридического лица как субъекта гражданского права и черты государственного органа как носителя прав и обязанностей публичного характера.
Федеральным законом «О ЦБ РФ (Банке России)» [2] уделяется большое внимание финансовой самостоятельности Банка России: имущество ЦБ РФ является федеральной собственностью, но в то же время Центробанку принадлежат права по владению, пользованию и распоряжению этим имуществом; изъятие и обременение данного имущества без согласия ЦБ РФ не допускается в силу требования закона. Важной гарантией имущественной независимости Центробанка является положение, согласно которому Российская Федерация не отвечает по обязательствам Центробанка, а он, в свою очередь, не отвечает по обязательствам Российской Федерации, отсюда статья 22 Закона [2] устанавливает запрет ЦБ РФ на кредитование дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов всех уровней власти, а также запрет на покупку государственных ценных бумаг.
Таким образом, обобщая доктринальные положения, законодательное регулирование Центрального банка Российской Федерации, можно сделать вывод, что главный Банк страны имеет уникальную правовую природу. Это особый публично-правовой институт, сочетающий в себе два начала: с одной стороны, ЦБ РФ является юридическим лицом, осуществляющим банковские операции, с другой стороны, Банк России — главный органа управления в банковской системе нашей страны, де-юре не признающийся органом государственной власти, но де-факто наделенный государственно-властными полномочиями для реализации целей своей деятельности в сфере денежной политики, — своего рода это юридическое лицо публичного права. В то же время свою деятельность Центральный банк Российской Федерации осуществляет на основании принципа независимости, являющегося неотъемлемым элементом его конституционного статуса.
Литература:
- Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01 июля 2020 года. Ст. 17. // Российская газета. —04.07.2020. — № 144.
- Федеральный закон от 10.07.2002 N 86-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (с изм. и доп, вступ. в силу с 22.03.2022) // Российская газета. — 2002. № 127; СЗ РФ. — 2021. — № 1.
- Определение Конституционного Суда РФ от 15.01.2003 N 45-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности статей 12 и 30 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» // Вестник Конституционного Суда РФ. — 2003. — № 3.
- Замотаева, Т. Б. Правовой статус Центрального Банка РФ / Т. Б. Замотаева. — Текст: непосредственный // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2012. — № 2. — С. 40–44.
- Турбанов, А. В. Проблемы классификации юридических лиц: продолжение дискуссии / А. В. Турбанов. — Текст: непосредственный // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. — 2011. — № 7. — С. 6–15.
