В настоящее время деятельность Банка России играет главную роль в функционировании экономики. Согласно ст. 2 Закона о банках и банковской деятельности [3] Банк России, кредитные организации, а также представительства иностранных банков являются составными элементами банковской системы Российской Федерации.
Прежде чем выявлять и характеризовать правовой статус Банка России как элемента банковской системы, необходимо определиться с самим пониманием этой системы.
Правовое регулирование деятельности Центрального банка Российской Федерации осуществляется на основании Конституции РФ [1], Бюджетного кодекса РФ [2], Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации» [4].
Статьей 75 Конституции РФ Банк России охарактеризован как один из главнейших институтов власти. То есть, не являясь органом государственной власти, он владеет полномочиями, по масштабу и влиянию схожими с ними.
Статьей 3 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации» определены цели создания Центрального банка Российской Федерации. Цель создания Центрального банка Российской Федерации как органа управления, имеющего специальный статус, состоит в осуществлении деятельности по защите и обеспечению устойчивости рубля, развитию и укреплению банковской системы РФ, обеспечению стабильности и развитию национальной платежной системы РФ. В 2013 г. цели были уточнены, и в ст.3 Федерального закона были внесены дополнения: развитие и обеспечение стабильности финансового рынка России.
Понимание правового статуса Центрального Банка РФ является важнейшей задачей теории и практики на современном этапе, поскольку анализ международного и отечественного опыта подсказывает, что современная политика Банка России идет вразрез с международной практикой. Ее особенности объясняются во многом не правовым статусом, а политическими и экономическими потребностями и традициями, проявляющимися в правовых формах.
Интерес к развитию и функционированию центральных банков наиболее полно проявился в зарубежных странах, преимущественно небольших по масштабу во второй половине 80-х гг. ХХ века (Норвегия, Исландия, Дания, Швеция, Великобритания, и мн. др.) [11].
Система органов государственной власти в Российской Федерации представлена органами законодательной, исполнительной и судебной власти. В сфере государственного управления, кроме органов указанных трех ветвей власти, действуют органы с особым статусом, не входящие в систему трехвидовой властной вертикали. Центральный банк Российской Федерации — один из них. Обращение к вопросу о правовом статусе Центрального банка Российской Федерации продиктовано необходимостью определения перспектив его развития, связанным с экономическим положением Российской Федерации, и урегулированием ряда вопросов: организационно-правовой формы деятельности Центрального банка Российской Федерации, проблем двойственности его правового положения, проведения Центральным банком Российской Федерации денежно-кредитной политики.
Дискуссия ведется по поводу того, является ли Центральный Банк РФ государственным органом (в различных его проявлениях, от органа государственной власти до органа государственного управления) или самостоятельным банком.
Существует три основные точки зрения относительно статуса Центрального Банка РФ: согласно первой, ЦБ РФ — это федеральный орган государственной власти; согласно второй ЦБ РФ — федеральный банк («банк публичного права»), представители третьей точки зрения развивают идею о промежуточном положи ЦБ РФ.
В основной своей массе отечественные исследователи (Г. Г. Фетисов, О. М. Островская, А. В. Навой, И. Т. Балабанова, О. И. Лаврушина и др.) определяют термин «центральный банк» как государственный орган, отвечающий за денежно-кредитное регулирование, владеющий монополией на эмиссию банкнот, хранение запасов золота, отвечающий за управление денежным обращением в стране и за контроль над кредитными организациями. Также данный орган власти контролирует резервы золота и иностранной валюты в Российской Федерации, регулирует все платежи в стране [6].
Исследуя вопрос о сущности Центрального Банка РФ, указывает на сложность института Центрального Банка РФ Н. В. Кошель. В своей диссертации исследователь отмечает схожесть функционала Центробанка с государственными органами власти и важность обеспечения его независимости от органов исполнительной власти [10].
Однако, стоит отметить, что формально эта точка зрения не является состоятельной по причине того, что ни в Конституции РФ, ни в ФКЗ «О Центральном Банке РФ (Банке России)» это не закреплено. В вышеназванном законе только указано на то, что ЦБ РФ является юридическим лицом. Однако, даже в сфере финансового регулирования существует орган, который одновременно является еще и юридическим лицом — Счетная палата РФ. Поэтому указание на организационно-правовую форму осуществления своей деятельности не является доводом, исключающим возможность сочетания этого с государственно-властными полномочиями.
Но в пользу того, что ЦБ РФ является федеральным органом государственной власти свидетельствует порядок его формирования. На всех стадиях которого органы государственной власти имеют непосредственное влияние на руководство ЦБ РФ (Президент представляет кандидатуры, а Государственная Дума назначает на должность). Сам порядок формирования ЦБ РФ ставит под вопрос принцип независимости его от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, что свидетельствует больше в пользу того, что ЦБ РФ федеральный орган государственной власти.
Противоположной первой точке зрения придерживает Я. А. Богун. Автор на основании анализа нормативно-правовых актов РФ выявил множество противоречий в существующей практике функционирования учреждения. Я. А. Богун, выявил ряд противоречий в определении правового статуса Центрального Банка страны [7]. Однако автор не рассматривает такое положение дел как недостаток законодательства. Так вопросы о принадлежности данного органа к конкретной ветви власти, о подчиненности его Правительству страны, взаимодействие с последним в кредитно-финансовой сфере, принадлежность Центрального Банка РФ к конкретной организационно-правовой форме Я. А. Богун рассматривает в качестве перспектив развития Центрального Банка РФ.
Что касается второй позиции, то следует отметить, что в экономической теории выделяют такое понятие, как банк публичного права. Это банк, который учреждается отдельным законом и его деятельность направлена на достижение определенных публичных задач, для достижения которых он и наделяется государством соответствующими властными полномочиями. Однако в законодательстве РФ не закреплена категория «федеральный банк» или «банк публичного права». Кроме того, нельзя ставить ЦБ РФ в один ряд с иными кредитными организациями (банками), так как это умаляет его роль и значение для всей банковской системы Российской Федерации.
А. Г. Братко указывает на промежуточное положение Центрального Банка РФ между государственной финансовой системой и денежно-кредитной системой, что и определяет его сущность, заключающуюся в посредничестве между обществом, государством и экономикой [8].
О. В. Беспалова и Т. Г. Ильина развивают идею понимания сущности Центрального Банка РФ как института, занимающего промежуточное положение между обществом и банковской системой, и тем самым регулирующего общественные и коммерческие интересы [6].
И. П. Крымова отмечает, что Банк России имеет право осуществлять операции по обслуживанию государственного долга Российской Федерации и операции с золотовалютными резервами. Взаимодействие Банка России и Минфина по данному вопросу осуществляется при рассмотрении основных направлений долговой политики, Программы государственных внутренних и внешних заимствований, в частности, на предмет включения в нее предстоящих платежей по погашению задолженности Минфина России перед ЦБ РФ [12].
В данном случае Центральный Банк РФ выступает в качестве правительственного агента на финансовом рынке, в чем и проявляется скрытая форма кредитования правительства. Характер распределения функций в данной области между центральным банком и казначейством (министерством финансов), либо специально созданным органом по управлению государственным долгом, определяется особенностями исторического развития той или иной страны, ее финансово- банковским законодательством, традициями и обычаями, а также положением самого эмиссионного банка.
Таким образом, Центральный Банк РФ следует определить как юридическое лицо, имеющее уставной капитал и имущество, принадлежащее государству. Центральный Банк РФ имеет особую организационно-правовую форму, которую можно определить как государственное кредитное учреждение, созданное государством, не имеющее членства, определяемое как некоммерческая организация, созданная с четко определенной целью развития и укрепления банковской и развития финансовой систем.
На основании изложенного, следует отметить, что каждая из позиций имеет убедительные аргументы отнесения ЦБ РФ к той или иной группе субъектов, но поставить точку в данном вопросе, в целях устранения правовой неопределённости и положить конец дискуссиям в научной литературе по этой проблематике необходимо законодателю. Например, путем отнесения Центрального Банка РФ к исполнительной ветви власти и включение его в систему федеральных органов исполнительной власти. Проблема в том, что ЦБ РФ сложно разграничить между федеральным министерством и федеральной службой, поскольку функции ЦБ РФ пересекаются с функциями как и федеральных министерств, так и федеральных служб, которые указаны в Указе Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [5]. Другим вариантом решения является определение правового статуса ЦБ РФ через такое полномочие Конституционного суда как толкование Конституции РФ.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
- Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 22.12.2020) // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, № 31, ст. 3823.
- Федеральный закон от 02.12.1990 № 395–1 (ред. от 30.12.2020) «О банках и банковской деятельности» // Собрание законодательства РФ, 05.02.1996, № 6, ст. 492.
- Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ (ред. от 30.12.2020) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Собрание законодательства РФ, 15.07.2002, № 28, ст. 2790.
- Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 20.11.2020) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ, № 11, 15.03.2004, ст. 945.
- Беспалова О. В., Ильина Т. Г. Понятие и сущность центрального банка: современный взгляд на проблему / О. В. Беспалова, Т. Г. Ильина // Проблемы учета и финансов. 2017. № 3. С. 51–55.
- Богун Я. А. Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации / Я. А. Богун // Наука. Общество. Государство. 2013. № 1. С.246–252.
- Братко А. Г. Центральный банк в банковской системе России / А. Г. Братко / Монография. — М.: Спарк, 2018. С. 110.
- Ефимова Л. Г. Банковское право. Т. 1. Банковская система Российской Федерации. С. 21. М., 2010.
- Кошель Н. В. Теоретико-методологические подходы к исследованию сущности центрального банка / Н. В. Кошель // Банковское дело. 2016. № 14. С.8–12.
- Костюков А. Н. Центральный банк Российской Федерации регулятор финансовых рынков / А. Н. Костюков // Вестник Омского университета. 2013. № 4. С.38–43.
- Крымова И. П. Организация деятельности центрального банка: учебное пособие/ И. П. Крымова, С. П. Дядичко, М. О. Зуева. — Оренбург: ООО ИПК «Университет», 2013. С. 111.
