Конституционные и законодательные основы Центрального банка Российской Федерации



В настоящей статье автор исследует вопросы правового регулирования деятельности Центрального банка Российской Федерации, а также затрагивает вопросы его место и роль среди системы разделений власти. Автором исследован вопрос конституционного и отраслевого закрепления правового статуса Центрального банка Российской Федерации.

Ключевые слова: Центральный банк Российской Федерации, Банк России, органы государственной власти, юридические лица.

Конституция Российской Федерации [8] в ст. 78 закрепляет особый конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации (далее — Центральный банк РФ). Означает он следующее. Во-первых, Центральный банк РФ осуществляет денежную эмиссию, а во-вторых, его основной функцией является защита и устойчивое обеспечения рубля, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти и органов местного самоуправления. С одной стороны Конституция указывает на принадлежность Центрального банка РФ к органам государственной власти, с другой стороны, ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» [9] закрепляет, что Центральный банк РФ является юридическим лицом. В связи с этим возникает вопрос о правовом статусе Центрального банка РФ, так как основной закон содержит противоречивые положения относительно принадлежности последнего к органам государственной власти. Как верно отмечает Братко А. Г., «упоминание о «других» органах государственной власти может навести на мысль о том, что Центробанк является органом государственной власти [10]»

В соответствии со ст. 10 Конституции РФ, государственная власть осуществляется посредствам законодательной, исполнительной и судебной власти. Центральный банк РФ не относится ни к одной из названных ветвей власти, он не обладает полномочиями по принятию законов, которыми наделены законодательные (представительные) органы государственной власти и не осуществляет отправление правосудием, так как данная деятельность возложена Конституцией РФ исключительно на суды. Некоторыми учеными высказывалась точка зрения, о возможности отнесения Центрального банка РФ к органам исполнительной власти, однако данная позиция не нашла своего отражения. Систему органов исполнительной власти возглавляет Правительство Российской Федерации — высший коллегиальный орган исполнительный орган Российской Федерации, которому подчинены министерства и ведомства, а в ст. 78 Конституции РФ указано, что Центральный банк РФ независим от других органов государственной власти. Конституция РФ в полной мере не устанавливает перечень федеральный и региональных органов государственной власти, а лишь закрепляет общие полномочия Правительства РФ. Система органов государственной власти закреплена в Указе Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» [11] в перечне, которого отсутствует Центральный банк РФ. Таким образом, утверждать, что Центральный банк РФ представляет собой в чистом виде орган государственной власти, является ошибочным, при этом, ряд конституционалистов выделяет Центральный банк РФ как орган государственной власти с особым статусом.

Данные противоречия относительно статуса Центрального банка РФ, как органа государственной власти, зародились в 1995 г., когда готовились значительные поправки в действовавшее законодательство. Так, было предложено закрепить за Центральным банком РФ «особый статус юридического лица», однако Президент РФ отклонил данный закон, сославшись на отсутствие в гражданском законодательстве выделение у юридических лиц особого статуса. Поэтому в ныне действующем законодательстве содержится лишь указание на то, что Центральный банк РФ является юридическим лицом. При этом в настоящее время до сих пор вопрос о правовом статусе Банка России, о его место и роли в системе разделения властей, не решен, что и порождает его неопределенность.

Центральному банку РФ также присуще полномочия по государственному контролю и надзору. Так в рамках своей деятельности Центральный банк РФ осуществляет банковский надзор, контроль и надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп и т. д. При этом в своей деятельности Центральный банк не должен подменять собой функции правоохранительных органов, например, целью банковского надзора является поддержание стабильности банковской системы, а не карательная функция за нарушение действующего законодательства.

ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» закреплено, что Центральный банк РФ является юридическим лицом, при этом, уставной капитал и иное имущество Центрального банка РФ является федеральной собственностью. Государство не отвечает по обязательства Центрального банка РФ, а Банк России в свою очередь не отвечает по обязательства государства, в случае если они не приняли на себя такие обязательства или иное не предусмотрено действующим законодательством. Свои расходы Центральный банк РФ осуществляет за счет собственных средств. Банк России наделен имущественной и финансовой самостоятельностью и в гражданском обороте выступает на равных началах с другими участниками. Так, в соответствии с гл. 8 ФЗ № 86 Центральный банк РФ вправе заключать сделки с российскими и зарубежными компаниями, Правительством РФ, Агентством по страхованию и вкладам. Все вышеперечисленные элементы статуса Центрального банка и характеризует его как юридическое лицо.

Придание Центральному банку РФ статуса юридического лица на федеральном уровне имеет особое значение, так как именно финансовое и кредитной регулирование, денежная эмиссия находится в исключительном введении Российской Федерации, что исключает возможность субъектов Российской Федерации принимать законы в данной сфере и подчиняться только нормам федерального законодательства. Данное конституционное закрепление характеризует Центральный банк РФ, как банк первого уровня. Ни одним из банков второго уровня, коммерческих банков, не вправе осуществлять эмиссию денежных средств. Центральный банк РФ, как описывалось выше, не является вышестоящей организацией по отношению к другим банкам, но при этом, законодатель наделил его полномочием по лицензированию банковской деятельности. Что, своего рода является административно-распорядительной деятельностью.

Деятельностью Центрального банка РФ не связана с получением прибыли и дохода в процессе осуществления возложенных функций, поэтому Центральный банк РФ с точки зрения гражданского законодательства является некоммерческой организацией.

В теории гражданского права не так давно начали использовать термин «юридическое лицо публичного права», для обозначения юридических лиц «обладающих статусом государственных органов». Законодательно определения в настоящее время данный термин не имеет и используется исключительно в теории гражданского права, как и «публично-правовые образования». Данный статус юридическому лицу необходим для «участия в имущественном обороте, что предполагает самостоятельное совершение разрешенных сделок (в основном связанных с обеспечением деятельности этих органов) и разделение ответственности с государством в рамках этих отношений» [12]. Благодаря гражданско-правовому статус Центральный банк РФ может, являться стороной правоотношений и соответственно выступать ответчиком и истцом в суде, как правило, в спорах связанных с лишением банка лицензией. В случае если Центральный банк РФ не наделялся гражданско-правовым статусом, то по своим обязательствам он отвечал, как публично-правовое образование, которыми в соответствии с гражданским законодательством являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Российская Федерация участвует в гражданском обороте посредством своих органов государственной власти. При этом, в случае внешнеторговой деятельности возникали определенные трудности, так как государство обладает иммунитетом от вмешательства в свои внутренние дела органов государственной власти других государств.

ФЗ № 86 определено, что Центральный банк РФ является юридическим лицом, в связи с этим возникает вопрос об организационно-правовой форме данного юридического лица. Законом она не определена, что в целом, «негативно воздействует на функционирование всей денежно-кредитной системы государства, а также затрудняет полноценное взаимодействие Банка России с органами государственной власти, кредитными и иными организациями» [13]. Центральный банк РФ не преследует своей целью извлечение прибыли, характерное для коммерческих юридических лиц. Поэтому с точки зрения организационно-правовой формы Центральный банк РФ является некоммерческой организацией.

Еще одной особенностью является то, что Центральный банк РФ подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (далее — ГД ФС РФ) — не одно юридические лицо не является подотчётным законодательному органу государственной власти, что в целом говорит еще об одной особенности Центрального банка РФ. По представлению Президента Российской Федерации ГД ФС РФ назначает и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ, который, как и сотрудники Банка России не являются государственными служащими.

Немаловажным является правотворческая деятельность, реализуемая Банком России. Центральный банк РФ наделен нормотворческой функцией, которая реализуются через издание различных нормативно-правовых актов обязательных для выполнения всеми органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, физическими и юридическими лицами. Порядок издание актов Центрального банка РФ определен в Положении ЦБ РФ № 605-П от 22.09. 2017 г. «О правилах подготовки нормативных актов Банка России» [14]. Так, к актам Центрального банка РФ относят указы, инструкции и положения.

Правом законотворческой инициативой Центральный банк РФ не обладает, ст. 104 Конституции РФ содержит исчерпывающий перечень субъектов, которые вправе вносить проект нового закона, отменять или изменять ранее принятые законы. Однако на проекты федеральных законов и нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти затрагивающих функции Центрального банка РФ обязательство должны подлежать экспертному заключению со стороны Банка России.

Таким образом, резюмируя вышеизложенное, Центральный банк РФ занимает двойственное положение в системе органов государственной власти Российской Федерации. Правовыми основами деятельности Центрального банка РФ, как и в целом центральных банков зарубежных стран, является действующая конституция государства и специальный федеральный закон, а также в той или иной степени банковское законодательство.

Конституцией РФ и федеральным законодательством на Центральный банк РФ возложены публично-правовые функции по осуществлению регулирования денежно-кредитной политики Российской Федерации. Специальный закон, регулирующий деятельность Банка России определяет его как юридическое лицо, но не раскрывает его организационно-правовую формы, что затрудняет осуществлять полноценное взаимодействие с органами государственной власти. Центральный банк РФ занимает особое место в конституционном механизме осуществления кредитно-денежной политики по своим формальным признакам считаться и органом государственной власти, и юридическим лицом. По мнению автора, на основе изложенных суждений под Центральным банком РФ стоит понимать особое юридическое лицо — юридическое лицо публичного права, наделенное отдельными государственно-властными полномочиями. В связи с этим, необходимо рассмотреть вопрос, о возможности внести концептуальные положения о Центральном банке РФ в ФЗ от 03.07.2016 № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Литература:

1. Банковское право: Учебник для бакалавров / Е. С. Губенко, А. А. Кликушин, М. М. Прошунин и др.; под ред. И. А. Цинделиани. М.: Российский государственный университет правосудия, 2016. 536 с.
2. Лысова Ю. В. О правовых статусах Банка России и их практическом значении // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). 2016. № 2. С. 108–118.
3. Осипов А. А. О некоторых проблемах персонификации органов государственной власти в гражданских правоотношениях на примере Банка России // Российский юридический журнал. 2013. № 5. С. 149–155.
4. Рождественская Т. Э., Гузнов А. Г. Публичное банковское право: учебник для магистров. М.: Проспект, 2016. 448 с.
5. Финансовое право: учебник для бакалавров / Б. Г. Бадмаев, А. Р. Батяева, К. С. Бельский и др.; под ред. И. А. Цинделиани. 3-е изд. М.: Проспект, 2016. 656 с.
6. Чиркин В. Е. Некоторые вопросы теории о юридических лицах публичного права в частном праве // Цивилист. 2013. № 2. С. 31–33.
7. Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М.: НОРМА, 2007. 352 с
8. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, № 31, ст. 4398.
9. Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ (ред. от 18.07.2017) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (с изм. и доп., вступ. в силу с 30.09.2017) // Парламентская газета, № 131-132, 13.07.2002.
10. Братко А.Г. Банковское право в России (вопросы теории и практики). 2007 г, 290 с.
11. Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 (ред. от 03.04.2017) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ, 28.05.2012, № 22, ст. 2754.
12. Курбатов А. О юридических лицах публичного права // Хозяйство и право 2009 г., № 10 С. 77-85.
13. Гейвандов Я.А. Правовое положение Центрального банка Российской Федерации // Государство и право, 1997 г. № 11 С. 75-81.
14. Положение о правилах подготовки нормативных актов Банка России (утв. Банком России 22.09.2017 № 602-П) // Вестник Банка России, № 84, 29.09.2017.