Статья посвящена административно-правовому механизма перевода муниципальных земель из одной категории в другую. Автор анализирует недостатки действующего российского законодательства, регулирующего перевод муниципальных земель из одной категории в другую, предлагает возможные направления устранения выявленных недостатков.
Ключевые слова: муниципальные земли, земельные участки, перевод земель, категории земель, земельный фонд, правовой режим земель.
В настоящий период все земельные участки, которые обладают характерными экономическими и экологическими признаками, отнесены к той или иной категории земель. Под категорией земель необходимо понимать указание на целевое или функциональное назначение земельных участков, которые являются схожими и которые выделены в особую целевую группу земель в зависимости от того, каково их социальное, природное и экономическое значение. Кроме того, категорию составляют не только земельные участки, к ней отнесённые, но также и земли, на которых не образованы земельные участки.
В положениях статьи 1 Земельного кодекса РФ получил закрепление один из основных принципов земельного права, а именно — принцип деления земель на категории в соответствии с их целевым назначением, согласно которому определение правового режима земель имеет место с учетом их принадлежности к той или иной категории и дозволенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства [1].
В соответствии с положениями статьи 7 Земельного кодекса РФ, все земли на территории Российской Федерации делятся на семь категорий: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, транспорта, энергетики, радиовещания, связи, информатики, телевидения, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли водного фонда; земли лесного фонда; земли запаса.
Такого рода подразделение земель необходимо для того, чтобы можно было определить правовой статус того или иного земельного участка для обеспечения его эффективной охраны и рационального использования в соответствии с назначением, равно как и для того, чтобы можно было сохранить (по возможности) первоначальные свойства земельного участка, позволяющие эксплуатировать его в будущем.
Земли и земельные участки могут принадлежать только к одной из вышеперечисленных категорий, на территории РФ не должно быть земель или земельных участков, которые бы не были отнесены к одной из категорий.
Законодателем в положениях пункта 2 статьи 8 ЗК РФ закреплен перечень документов, в которых указывается категория земель. К таким документам относятся:
– акты федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, касающиеся предоставления земельных участков;
– государственный кадастр недвижимости (законодателю необходимо заменить этот термин на «единый государственный реестр недвижимости» в соответствии с положениями Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» от 13.07.2015 N 218-ФЗ) [2];
– документы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
– договоры, в качестве предмета которых выступают земельные участки;
– другие документы в тех случаях, которые установлены положениями федеральных законов и законов субъектов РФ.
Категория земель должна быть в обязательном порядке указана во всех вышеназванных документах, поскольку в противном случае считается, что они недействительны, как не соответствующие требованиям действующего законодательства РФ [3].
Необходимо отметить, что в отдельных случаях целевое назначение земель требует изменений. Например, в том случае, когда имеется необходимость строительства дорог или проведения коммуникаций, осуществления нового жилищного или промышленного строительства. Особую актуальность это имеет применительно к муниципальным землям. Изменение целевого назначения земель происходит посредством перевода земель из одной категории в другую.
Перевод муниципальных земель из одной категории в другую выступает в качестве весьма важного института земельного права. Осуществление такого перевода ведет к правовым последствиям, которые выражаются в виде изменения правового режима земель, под которым понимаются правила их использования и охраны.
Процесс перевода земель из одной категории в другую регламентируется различными нормативно-правовыми актами, главным из которых является Федеральный закон № 172-ФЗ от 21.12.2004 «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» [4]. После того, как был принят данный закон, получили разрешение многочисленные проблемные вопросы, связанные с правовым регулированием перевода земель из одной категории в другую, поскольку до принятия данного закона отсутствовал специализированный нормативно-правой акт, положениями которого регулировалась бы процедура перевода земель из одной категории в другую, что вело к различным трудностям в судебной практике. Однако необходимо отметить, что практика применения данного закона и сегодня не беспроблемна из-за недостатков действующих правовых норм.
Так, в частности, отсутствуют необходимые для правового регулирования легальные определения терминов, употребляемых законодателем, в частности, такие как «заинтересованное лицо» и «ненадлежащее лицо», что предоставляет произвольные возможности органам государства, уполномоченным осуществлять перевод земель из одной категории в другую. Можно лишь предположить, что под ненадлежащим лицом законодатель в данном случае понимается лицо, которое не является правообладателем и у которого отсутствует оформленное право представления правообладателя в отношениях перевода земельного участка.
Соответственно возникает опасность необоснованных отказов в переводе, поскольку одним из оснований отказа, согласно пп. 1 п. 2 ст. 3 Федерального закона № 172-ФЗ от 21.12.2004 «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» выступает обращение с ходатайством «ненадлежащего лица» [4].
Что касается поданного заинтересованным лицом ходатайства, то в его содержание должно входить согласие правообладателя земельного участка на перевод. Форма такого согласия законодательно не закреплена.
Стоит также отметить, что перевод земель и земельных участков в составе таких земель разделен, но критерии, в соответствии с которыми проводится различие между этими видами перевода, не установлены.
Для более глубокого анализа исследуемых вопросов обратимся к зарубежному законодательному опыту. В качестве примера можно взять скандинавские страны. Выбор именно скандинавской модели землеустройства обусловлен тем, что в соответствии с мнением экспертов по данному вопросу, в странах Скандинавского полуострова регистрируется наименьшее количество проблем, связанных с изменением целевого назначения земель и земельных участков.
Необходимо отметить, что в скандинавских странах нет института «категории земель». Соответственно, установление видов разрешенного землепользования имеет место в рамках схем планирования территорий, причем такие схемы начали вводиться сравнительно недавно, а именно — с конца 90-х годов прошлого века. В силу исторических особенностей расселения во всех странах данного региона есть небольшое количество крупных агломераций населения, которые занимают от 2 до 5 процентов территории страны. Что касается остальных территорий, то они заняты нетронутыми землями, представленными, в большинстве случаев, горными и болотистыми районами, а также сельскохозяйственными угодьями, в число которых входят также и леса. В силу данной причины положения различных нормативных актов регулируют вопросы, касающиеся планирования градостроительной деятельности в крупных агломерациях и на территориях сельских поселений, что представляет собой подсистему развития инфраструктуры [5, с. 49]. Что касается сельских поселений и тех территорий, которые не затронуты деятельностью человека, то здесь действует разрешительная система развития инфраструктуры, регулирование которой имеет место в соответствии с положениями отраслевого законодательства. Например, в том случае, когда земля приобретается в сельской местности, покупателю необходимо предоставление документа, который бы подтверждал соблюдение требований законодательства, касающихся обеспечения плодородия земель. Данное подтверждение выдают органы местного самоуправления.
Если говорить о природоохранных зонах, то в скандинавских странах, в числе которых необходимо особенно отметить Финляндию и Швецию, создание их большей части осуществляется на землях, которые находятся в собственности государства, а также располагаются в отдаленных северных районах, не представляющих большого значения с точки зрения сельскохозяйственной деятельности. Не допускается включать в состав особо охраняемых территорий такие земельные участки, с собственниками которых не были урегулированы вопросы, касающиеся использования такого рода участков. Соответствующее урегулирование может быть осуществлено в двух формах:
– изъятие земель для нужд государства, причем собственникам земельных участков выплачивается компенсация либо предоставляется участок в другом месте, как это происходит в Финляндии;
– выплата упущенной выгоды; такой опыт имеется в Швеции, где собственникам участков, которые покрыты лесами, выплачивается компенсация, призванная покрыть потерю дохода от лесохозяйственной деятельности в том случае, если последняя становится невозможной из-за введения природоохранных ограничений [5, с. 60]. Таким образом, для установления либо изменения целевого назначения земельного участка не обязательно обращаться к институту «категории земель» и прибегать к процедуре перевода земель из одной категории в другую.
С другой стороны, следует упомянуть и опыт тех стран, где так же, как и в Российской Федерации осуществляется процесс перевода земельных участков. Японским законодательством проводится жесткая политика по охране земель сельскохозяйственного назначения в виду недостаточности площади сельскохозяйственных угодий и огромной плотности населения страны. Законодательно закреплено разделение территории на сельскохозяйственные и несельскохозяйственные земли (Акт о городском планировании 1919 года) [6]. Сельскохозяйственные земли используются исключительно для осуществления сельскохозяйственной деятельности, изменение их целевого назначения невозможно. Что касается несельскохозяйственных земель, то они могут быть использованы как в сельскохозяйственном производстве, так и в иных целях.
Если проецировать японский опыт на современную российскую действительность, то следует сделать вывод о том, что невозможность перевода сельскохозяйственных земель в иные категории не всегда оправдана. Зачастую за счет именно земель сельскохозяйственного назначения расширяются населенные пункты, также нельзя исключить факт деградации сельскохозяйственных земель. С другой стороны, имеется смысл в установлении аналогичного категорического запрета, установленного на федеральном уровне в отношении особо ценных земель сельскохозяйственного назначения.
Выявленные в рамках настоящей статьи недостатки действующего российского законодательства требуют устранения. Для этого, по нашему мнению, стоит внести изменения в Федеральный закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».
Полагаем, что необходимо:
– закрепление законом легальных понятий: «ненадлежащее лицо» — лицо, которое не является правообладателем и у которого отсутствует оформленное право представления правообладателя в отношениях перевода земельного участка», «заинтересованное лицо» — правообладатель либо представитель правообладателя, наделенный полномочиями представления правообладателя в отношениях перевода земельного участка;
– введение критериев, в соответствии с которыми будет вестись разграничение перевода земель и земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, в частности, разрешения на законодательном уровне требуют вопросы о том, как будут определяться границы «переводимых» земель, кто выступает заинтересованным в переводе лицом, кого следует считать надлежащим лицом;
Данные изменения позволят в большей степени обеспечить защищенность интересов правообладателей при переводе земель или земельных участков (в том числе, муниципальных) из одной категории в другую и придадут такой процедуре более определенный характер с точки зрения ее правового регулирования.
Литература:
- Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 № 136-ФЗ: по сост. на 29.07.2017, с изм. и доп., вступ. в силу с 11.08.2017 // СЗ РФ. — 29.10.2001. — № 44. — Ст. 4147.
- Федеральный закон от 13.07.2015 N 218-ФЗ (ред. от 25.12.2018) «О государственной регистрации недвижимости» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019).
- Голубев А. В., Потапова А. Н. Правовые проблемы перевода земельных участков из одной в другую. // Научное сообщество студентов XXI столетия. Гуманитарные науки: сб. ст. по мат. XV междунар. студ. науч.-практ. конф. (Новосибирск, 12.12.2013 категории). — № 15. — Электронный ресурс. — Режим доступа: http://sibac.info/archive/guman/9(12).pdf. Дата обращения: 31.10.2017.
- О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую: Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ: по сост. на 29.07.2017 // СЗ РФ. — 27.12.2004. — № 52 (часть 1). — Ст. 5276.
- Аверина К. Н. Особенности земельных отношений в Скандинавских странах // Юридические исследования. — 2014. — № 2. — С. 47–77.
- Дербенева Е. В., Полушкина т. м. сравнительный анализ зарубежного и российского опыта организации использования сельскохозяйственных земель // Научное обозрение. Экономические науки. — 2016. — № 6. — С. 51–54; URL: http://science-economy.ru/ru/article/view?id=855 (дата обращения: 22.01.2019).
