Введение института зонирования в земельное законодательство России



Предмет регулирования общественных отношений в сфере земельного и градостроительного права различен, однако указанные отрасли имеют точки соприкосновения. В подтверждение данному тезису можно привести пункт 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации: «К градостроительным отношениям применяется земельное, … законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности» [1]. Следовательно, можно прийти к выводу о том, что противоречие положений земельного и градостроительного права может привести к конфликту норм, который невозможно однозначно разрешить ввиду равной юридической силы двух федеральных законов: Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ) и Градостроительного кодекса РФ (далее — ГрК РФ). Отсюда возникает необходимость приводить в соответствие нормы этих правовых актов.

Одним из неурегулированных вопросов остаётся вопрос об институте зонирования. В градостроительном кодексе ему посвящена целая глава (Глава 4, ст. ст. 30–40) [2]. Однако на сегодняшний день земельным законодательством всё ещё не разработана собственная позиция, поскольку статья 85 ЗК РФ, содержащая положения о зонировании территорий, входящих в состав земель населённых пунктов, отсылает непосредственно к градостроительным регламентам, а также к правилам землепользования и застройки.

Вопрос об отмене деления земель и земельных участков на категории и о возможности перехода к зонированию актуален: 04 марта 2014 года был зарегистрирован законопроект № 465407–6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию».

Законопроект отдельно выделяет режим для лесного и водного фонда, особо охраняемых природных территорий [3]. Отсюда можно сделать вывод, что зонирование территорий муниципальных образований распространяется на существующие категории земель сельскохозяйственного назначения, земель населённых пунктов, земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения, а также земель запаса.

Поскольку инструментарий территориального зонирования более универсален, нежели деление земель на категории, введение данного института является несомненным преимуществом для граждан и организаций: когда утверждены все планы, функциональные территориальные зоны и, соответственно, установлены виды разрешённого использования земель, нет необходимости сталкиваться с трудностями и осложнениями, возникающими при изменении категории земель и земельных участков.

Посредством зонирования (градостроительного зонирования) возможно установление различных правовых режимов для отдельных частей территории муниципального образования, в том числе на смежных участках, попадающих в различные зоны. В рамках этой территории правообладатели земельных участков (и/или иной недвижимости) получают определённый набор прав и обязанностей по разрешённому, а также условно разрешённому использованию своего земельного участка, находящегося внутри конкретной градостроительной зоны [4; 4].

Помимо этого, Законопроект предлагает внести изменения в статью 78 ЗК РФ, которые, в том числе, содержат цель введения института зонирования: «В целях создания условий для устойчивого развития муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия осуществляется зонирование территорий муниципальных образований (за исключением лесного фонда, водного фонда, особо охраняемых природных территорий) посредством установления территориальных зон, в границах которых регламентом использования территории установлены один или несколько видов разрешенного использования земельных участков».

Являясь одним из основных направлений современного этапа реформирования земельного законодательства, отмена деления земель по целевому назначению на категории и их замена на зоны, вызвала широкое обсуждение как в правительственных кругах, так и в научном сообществе.

Так, например, экс-директор Департамента недвижимости Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации А. И. Ивакин в интервью для программы «Утро России» (12.03.2010 г.) отмечает, что «по своему назначению институт зонирования территориального ничем не отличается от категорий, поэтому сейчас задача в том, чтобы убрать дублирование» [5].

Заведующий кафедрой земельного права Государственного университета по землеустройству С. А. Липски указывает на важность унификации норм земельного и градостроительного законодательства, которые касаются вопросов целевого назначения земель и вида их разрешенного использования, при этом отмечая, что именно в таком контексте необходимо оценивать Законопроект [6; 3].

Доктор юридических наук, профессор О. И. Крассов отмечает, что зонирование является дополнительным по отношению к подразделению земель на категории способом определения правового режима земель, преимущественно земель поселений [7; 513].

Таким образом, понятия «категория» и «зона» соотносятся как взаимодополняющие и в некоторых моментах даже повторяющие друг друга.

Владимир Александрович Буров, кандидат юридических наук, утверждает, что на данном этапе развития правовое регулирование вопроса деления земель на категории уже не отвечает реальным потребностям общества, в связи с чем предлагает либо усовершенствовать земельное и градостроительное законодательство, либо отменить институт категорирования земель, обратив внимание на зарубежный опыт [8; 34].

В частности, автор обосновывает необходимость замены указанного института на институт зонирования земель тем, что, во-первых, происходит дублирование функций по определению правового режима земель и земельных участков и, во-вторых, наличествует высокий уровень коррупциогенности административных процедур по изменению категорий земель.

Действительно, основная функция как института категорий, так и института зон, заключается в определении вида разрешённого использования — допустимого вида деятельности в пределах границ земельного участка, что следует из п. 8 ч. 1. ст. 1 ЗК РФ и из статьи 1 ГрК РФ.

Согласно статье 2 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» от 21.12.2004 № 172-ФЗ, перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется уполномоченными исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления. Такого рода «монополия» способствует злоупотреблениям со стороны указанных органов, что препятствует должному осуществлению процедуры.

Таким образом, обобщая указанное выше, можно сделать вывод, что закрепление и развитие в нормах Градостроительного кодекса РФ 2004 года института градостроительного зонирования является позитивным шагом, который отвечает потребностям современного общества и рыночной экономики, а также позволяет учитывать при застройке городов интересы как публичной власти, так и частных лиц. Внесение соответствующих изменений в Земельный кодекс, которые уже предусмотрены неоднократно упомянутым Законопроектом, позволит устранить дублирование, возникшее вследствие частичного наложения предмета регулирования института категорий и института зонирования. Несмотря на то, что деление земель на категории является одним из основополагающих принципов земельного законодательства (Ст. 1 ЗК РФ), вносимые изменения позволят создать условия для эффективного применения известного градостроительному праву института при урегулировании градостроительной деятельности на местном уровне, а также обеспечат гражданам возможность беспрепятственно изменять вид разрешённой деятельности на земельных участках.

Литература:

1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ (ред. от 25.12.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019) // СПС Консультант плюс.

2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ (ред. от 25.12.2018) // СПС Консультант плюс.

3. Законопроект № 465407–6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию» от 04.03.2014 г. // СПС Консультант плюс.

4. Анисимов А. П., Мельников Н. Н. Системно-структурный анализ категорий «целевое назначение» и «разрешенное использование» в природоресурсных отраслях права // Киберленинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/v/sistemnostrukturnyy-analiz-kategoriy-tselevoe-naznachenie-i-razreshennoe-ispolzovanie-v-prirodoresursnyh-otraslyah-prava (дата обращения: 28.12.2018).

5. Интервью директора Департамента недвижимости А. И. Ивакина, «УТРО РОССИИ», Телеканал «Россия 1», 12 марта 2010 г. // Министерство экономического развития Российской Федерации. URL: http://economy.gov.ru/minec/press/interview/doc201003_04 (дата обращения: 30.12.2018).
6. Липски С. А. Зонирование территорий как механизм обеспечения целевого использования земель // Киберленинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/v/zonirovanie-territoriy-kak-mehanizm-obespecheniya-tselevogo-ispolzovaniya-zemel (дата обращения: 30.12.2018).
7. Крассов, О. И. Комментарий земельного законодательства / О. И. Крассов; — М.: Дашков и Кº, 2005. — 741 с.
8. Буров В. А. Критический очерк о рецепции института территориального зонирования // Аграрное и земельное право. — 2011. — № 5 (77). — С. 33–38.